參照卷煙監(jiān)管電子煙 有何利弊？能管好嗎？

    從公共衛(wèi)生角度看，電子煙參照卷煙管理引發(fā)爭議，問題癥結(jié)實際上在于國內(nèi)煙草專賣政企不分的體制一直掣肘國內(nèi)控煙進程。因此控煙界擔心，電子煙收歸煙草專賣局監(jiān)管，將是一種選擇性的監(jiān)管，可能不會從控煙的角度，積極落實電子煙管控措施，而且會令“控煙的敵人”更加龐大到難以對付。

    中國的國家煙草專賣局打算明確將“電子煙等新型煙草制品”參照傳統(tǒng)卷煙來管理。3月22日，工業(yè)和信息化部、國家煙草專賣局發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，透露了這一監(jiān)管動向。

    參照卷煙管理的專賣體制模式來管理電子煙，從公共健康的視角如何看待？存在什么問題？有什么局限性？南都記者采訪了公共衛(wèi)生、財稅等領(lǐng)域的專家。

    1。法規(guī)將如何調(diào)整？

    征求意見稿在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條——“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

    工信部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司在起草說明中稱，鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙在核心成分、產(chǎn)品功能、消費方式等方面具有同質(zhì)性，對電子煙等新型煙草制品應(yīng)當參照《實施條例》中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。“這也與國際上主要國家和地區(qū)對于電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管方式一致。”

    起草者還稱，將電子煙等新型煙草制品參照《實施條例》中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，將大幅度提升電子煙監(jiān)管效能，有效規(guī)范電子煙生產(chǎn)經(jīng)營活動，解決電子煙存在的產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險、虛假廣告等問題。

    2。電子煙等新型煙草制品包括哪些？

    對于電子煙，目前尚缺乏統(tǒng)一標準的定義，通常有廣義和狹義之分。

    狹義的電子煙是一種非可燃性電子霧化裝置，世界衛(wèi)生組織稱之為“電子尼古丁輸送系統(tǒng)”。一種外形類似于傳統(tǒng)卷煙的裝置，通過電子加熱手段，將汽霧化的化學(xué)混合物（通常為液壓混合物，多數(shù)含有尼古丁）向人體呼吸系統(tǒng)傳送。也有一些此類霧化裝置宣稱不含尼古丁。

    霧化類電子煙。

    這一類的電子煙目前沒有標準。2019年央視315晚會就曝光了電子煙尼古丁超標的問題，尼古丁含量標示模糊，極有可能導(dǎo)致過量吸入，造成危害。

    廣義的電子煙還包括加熱不燃燒煙草制品，因其依靠電池加熱而非打火機點燃，故又被稱為加熱不燃燒電子煙。一個明顯的區(qū)別是，加熱不燃燒制品加熱的對象是煙葉，電子煙霧化的是含有尼古丁的煙油，二者都屬于新型煙草制品。

    國外一種加熱不燃燒類的電子煙產(chǎn)品。

    不過，在中國，加熱不燃燒的煙草制品在2017年就已經(jīng)明確其性質(zhì)“本身就是煙草制品，沒有改變煙草的本質(zhì)屬性”。因此，國家煙草專賣局在2017年下發(fā)的《關(guān)于加強煙草專賣市場監(jiān)管工作的通知》中明確，按照煙草專賣法等相關(guān)法律法規(guī)要求，將加熱不燃燒的卷煙納入監(jiān)管范圍。

    因此，此次征求意見稿中的“電子煙等新型煙草制品”主要針對非可燃性電子霧化裝置類電子煙。

    3?？責煂＜覟槭裁捶磳煵菥止茈娮訜煟?/p>

    對于將電子煙參照傳統(tǒng)卷煙來管理，國內(nèi)的控煙界并不完全認同。原因主要是因為我國的卷煙實行煙草專賣體制，國家煙草專賣局本身就是中國煙草總公司。賣煙的人顯然控不好煙。

    國家煙草專賣局官網(wǎng)。

    北京市控煙協(xié)會3月23日稱，對電子煙的亂象應(yīng)該加強監(jiān)管，但建議不納入煙草專賣監(jiān)管，而是交給衛(wèi)生健康部門、食品藥品監(jiān)管部門或市場監(jiān)督管理部門監(jiān)管。

    北京市控煙協(xié)會會長張建樞認為，電子煙只有加熱不燃燒型屬于煙草，其他主要類型不是煙草制品，如果將電子煙全部納入煙草專賣，是給已經(jīng)對國民健康造成嚴重危害的煙草業(yè)進一步擴張的機會。“現(xiàn)在電子煙與普通煙草是競爭關(guān)系，如果把它們?nèi)考{入煙草專賣監(jiān)管，會使煙草業(yè)更加難以約束。”

    全國政協(xié)委員、中國疾控中心研究員孫承業(yè)在2021年全國兩會上提交了一份提案，建議保護青少年健康遠離電子煙，加快行業(yè)規(guī)范出臺。接受南都記者采訪時，孫承業(yè)表示，如果把電子煙的管理權(quán)限交給國家煙草專賣局，這就相當于把電子煙當作煙草的替代品。“如果照搬卷煙管理的模式，不利于電子煙的管理。”

    4。衛(wèi)健委曾表示要通過立法監(jiān)管電子煙

    根據(jù)2020年底發(fā)表在柳葉刀上的一篇研究，2015至2019年間，中國電子煙使用者數(shù)量在4年時間里增加了335萬。其中男性為320萬，女性為15萬。而在2019年，中國疾病預(yù)防控制中心曾發(fā)布報告推算，我國15歲及以上人群使用電子煙的人數(shù)在1000萬左右。

    在此之前，國家衛(wèi)生健康委曾表達出對電子煙監(jiān)管的積極態(tài)度。

    國家衛(wèi)健委規(guī)劃司司長毛群安2019年7月曾表示，“國家衛(wèi)生健康委正在會同有關(guān)部門開展電子煙監(jiān)管的研究，計劃要通過立法的方式，對電子煙進行監(jiān)管。”

    國家衛(wèi)健委規(guī)劃司司長毛群安。

    2018年，十三屆全國人大一次會議決定，原來由工業(yè)和信息部牽頭的《煙草控制框架公約》履約職責由新組建的國家衛(wèi)生健康委員會接盤。此前，生產(chǎn)、銷售卷煙的煙草專賣局的代管部門——工信部來承擔《煙草控制框架公約》在中國的履約，違背了《煙草控制框架公約》中第5.3條“締約方有責任保證煙草控制免受煙草業(yè)干擾”的規(guī)定。

    電子煙監(jiān)管作為煙草控制的一個重要議題，由衛(wèi)生健康委負責，也是外界期待的。

    不過，顯然“立法監(jiān)管電子煙”的步伐走的很慢。征求意見稿體現(xiàn)的思路是修改煙草專賣法的實施條例。實施條例由國務(wù)院頒布，屬于行政法規(guī)，具有法律文件的性質(zhì)。

    對此，電子煙行業(yè)的觀點則認為，現(xiàn)在是“參照”現(xiàn)有有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，說明在現(xiàn)有情況下新型煙草并未完全視同為煙草制品，利用現(xiàn)有法規(guī)監(jiān)管，“未來不排除針對新興煙草進行新的立法”。

    5。一直以來，煙草系統(tǒng)就想要握有電子煙監(jiān)管權(quán)

    與衛(wèi)生健康系統(tǒng)相比，煙草專賣系統(tǒng)對監(jiān)管電子煙的態(tài)度積極得多。

    “煙草專賣局將近10年來一直有（獲得電子煙監(jiān)管權(quán)限的）這個想法，此次征求意見稿出爐是他們很大的一個突破。”一名了解情況的專家對南都記者說。

    中國煙草總公司鄭州煙草研究院院長謝劍平在2014年曾發(fā)表《電子煙相關(guān)技術(shù)與法律監(jiān)管》。該文章從電子煙煙葉煙堿來源、電子煙與傳統(tǒng)卷煙的相似性等方面論述了將電子煙納入煙草專賣管理的依據(jù)。

    值得一提的是，憑借“香煙減焦減害”的研究成果，謝劍平曾于2011年12月當選中國工程院院士，被媒體稱為“煙草院士”，受到質(zhì)疑。2012年5月初，中華醫(yī)學(xué)會等7家社會組織聯(lián)合致函中國工程院，懇請重新審議。

    謝劍平發(fā)表于2014年的文章。

    鐘南山院士也曾為此火力全開，“綠色煙草產(chǎn)品，無非就是‘低焦’、‘淡味’、清香、加入天然植物萃取等意思，這些煙草行業(yè)的包裝，早已被證實是欺騙，無法減輕吸煙的危害。”

    2014年，國家煙草專賣局經(jīng)濟研究所李保江也發(fā)表文章《全球電子煙市場發(fā)展、主要爭議及政府管制》，表示“把電子煙作為煙草制品管制是我國最為可行的方案”。

    “我國有一套成熟完整的煙草制品管制框架，把電子煙作為煙草制品管制，可以直接運用現(xiàn)行的國家煙草專賣制度和管理體系，快速對電子煙生產(chǎn)、銷售、進出口等實行全過程管制。”李保江在文章中表示。

    電子煙行業(yè)人士表示，2015年4月，全國人大常委會曾對煙草專賣法作修改。當時就有呼吁在修法過程中明確將電子煙納入煙草專賣管理，但沒有通過。

    2018年10月國家煙草專賣局在答復(fù)十三屆全國人大一次會議第6801號建議時提出：“含有尼古丁的電子煙雖然與傳統(tǒng)卷煙在外觀上存在一定區(qū)別，但同樣以煙堿為主要消費成分并具有成癮性和健康風(fēng)險。因此，我局認為對于含有尼古丁的電子煙，也應(yīng)當納入煙草制品進行監(jiān)管。”

    近幾年，公開信息顯示，煙草系統(tǒng)人士也發(fā)表了多篇關(guān)于電子煙監(jiān)管權(quán)的文章。文章結(jié)論如出一轍，即：鑒于抽吸電子煙消耗的煙堿絕大多數(shù)源于煙草、電子煙與傳統(tǒng)卷煙抽吸狀態(tài)和抽吸動機的相似性，可將電子煙產(chǎn)品歸類煙草制品，按照煙草制品的法規(guī)進行管制。

    6。中煙公司“有危機感”

    這幾年，煙草專賣局實際上已經(jīng)開展了不少行動。

    2018年，煙草專賣局和市場監(jiān)管總局共同發(fā)布了《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》，2019年又發(fā)布《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》，明確電子煙“線上禁售”。

    據(jù)媒體報道，一些地方煙草專賣局人員，將管控范圍延伸到非學(xué)校周邊的商場、店鋪，要求下架電子煙，否則對其進行行政處罰，甚至取消煙草專賣經(jīng)營資格，店主面臨“二選一”抉擇。

    2020年7月，煙草專賣局正式開啟了“電子煙市場專項檢查行動”，隨后在兩個月內(nèi)約談了電子煙及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)136家。

    據(jù)南都記者了解，國內(nèi)電子煙行業(yè)生產(chǎn)煙油所需要的煙堿（即尼古?。?0%來自于進口。中煙集團及旗下子公司實際上也在布局新型煙草制品。

    據(jù)證券時報報道，2020年8月的深圳國際電子煙產(chǎn)業(yè)博覽會上，中煙兩大子公司云南中煙和河南中煙都拿出自己的加熱不燃燒產(chǎn)品。參展人員接受采訪時也表示，傳統(tǒng)煙草公司看到電子煙咄咄逼人的發(fā)展態(tài)勢，自然有危機感，“希望工作研發(fā)也能參與其中，避免將來中國放開這個市場，處于劣勢位置。”

    媒體還報道，云南中煙為了發(fā)展電子煙，通過香港公司在深圳設(shè)立深圳市華玉科技發(fā)展有限公司，華玉科技生產(chǎn)各種煙具以及霧化電子煙。河南中煙采用了合作模式，和深圳御煙電子實業(yè)有限公司合作，只生產(chǎn)煙彈，其他都交給合作方。

    7。公衛(wèi)專家如何看待電子煙參照卷煙管理？

    新探健康發(fā)展研究中心主任王克安認為，電子煙是一種有害無益的物品，從公共衛(wèi)生的角度出發(fā)，應(yīng)該全面禁止這類物質(zhì)在市場流通，但目前國內(nèi)做不到完全禁止。

    根據(jù)《2017年世衛(wèi)組織關(guān)于全球煙草流行的報告》，在全球195個世衛(wèi)組織成員國中，有30個禁止電子尼古丁傳送系統(tǒng)（約占15%），具體包括澳大利亞、新加坡、柬埔寨、阿聯(lián)酋等國家。

    一種比較受公衛(wèi)專家認可的理想模式是由藥監(jiān)部門來監(jiān)管，如果電子煙宣稱可以有助于戒煙，通過臨床試驗獲得證據(jù)，提交藥監(jiān)部門審評審批上市。上市后，由臨床醫(yī)生開具處方才能使用。但王克安認為，這條路在中國走不通，主要有3個原因：一是中國的煙草行業(yè)實行專賣體制，政企不分，而在一些國家，煙草本身就屬于食藥監(jiān)部門監(jiān)管職權(quán)范圍；二是中國藥監(jiān)部門從未顯示出絲毫為公眾監(jiān)管電子煙的積極性；三是事實上電子煙企業(yè)也不會去做這樣的臨床試驗并提交上市申請。

    也有人建議，參照食品交由市場監(jiān)督管理總局來負責，全國政協(xié)委員孫承業(yè)接受南都記者采訪時就支持這種觀點。不過，王克安認為，參照食品管理沒有先例，可能更加麻煩。

    王克安表示，在這種尷尬局面下，以卷煙管理的模式來管理電子煙，就成為一條在國內(nèi)比較可操作的路徑。一個好處在于，控制卷煙業(yè)已形成的一套模式可以完全復(fù)制到電子煙監(jiān)管上，比如禁止廣告促銷贊助、禁止向未成年人出售、健康警示圖形上煙包、公共場所禁止吸食電子煙、提升電子煙的稅價等等。

    事實上，由于煙草專賣體制存在，國內(nèi)控煙進程緩慢。以禁止向未成年人銷售卷煙為例，國內(nèi)幾乎不存在監(jiān)管和處罰；此外，煙草專賣局遲遲不愿意推進健康警示圖形上煙包的措施，對于全國層面和各個地方的公共場所室內(nèi)禁止吸煙立法也百般阻撓。

    “把電子煙監(jiān)管歸到煙草專賣局，這些控制措施做起來可能還是很困難，因為煙草專賣局管傳統(tǒng)卷煙就很費勁，但至少明確監(jiān)管職責后，公眾有了問責對象。”王克安這樣說。

    實際上，電子煙監(jiān)管存在許多不同于卷煙管理的問題。

    比如，是否會限制尼古丁含量/濃度，像歐盟一樣要求將煙油的尼古丁濃度限制為2%（目前國內(nèi)常規(guī)產(chǎn)品為3.5-5%）；是否會禁售帶有香味的電子煙，因為這些產(chǎn)品可能發(fā)揮“門戶效應(yīng)”，吸引越來越多的年輕人成為煙民。

    可以說，從公共衛(wèi)生角度看，電子煙參照卷煙管理引發(fā)爭議，問題癥結(jié)實際上在于國內(nèi)煙草專賣政企不分的體制一直掣肘國內(nèi)控煙進程。因此控煙界擔心，電子煙收歸煙草專賣局監(jiān)管，可能是一種選擇性的監(jiān)管，實際情況中，煙草局并不會從控煙的角度，積極落實電子煙管控措施，而且會令“控煙的敵人”更加龐大到難以對付。

    8。參照卷煙管理，還有哪些問題待定？

    世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟政策合作中心主任、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授鄭榕分析，電子煙參照卷煙管理能否落地，可能并不是工信部一家說了算，還有許多細節(jié)值得追問。比如，現(xiàn)在卷煙實行專賣體制，國內(nèi)的所有卷煙實際上都來自“中國煙草總公司”一家。如果電子煙參照卷煙管理，也就是電子煙也只能由中國煙草總公司來生產(chǎn)銷售。那意味著，“電子煙企業(yè)可能都會關(guān)門，這種管理模式會帶來一系列影響。”

    不過，電子煙行業(yè)人士預(yù)計，雖然提出參照卷煙管理，但是不會對電子煙實行“專賣”。“一旦納入電子煙，整個行業(yè)都會走向衰敗”，更有可能的做法是備案許可制。

    行業(yè)預(yù)計，征求意見稿如果確定實施，對于電子煙的零售終端會有影響，比如未來電子煙招商開店需要取得經(jīng)營許可，同時要遵守煙草的廣告宣傳管理，自動售賣機等布局都要受到限制，從量上會壓縮部分產(chǎn)業(yè)鏈利潤空間。

    據(jù)了解，2019年煙草專賣局出臺政策限制網(wǎng)上銷售電子煙后，國內(nèi)電子煙全面轉(zhuǎn)向網(wǎng)下，有實體渠道的電子煙廠家占了優(yōu)勢，這也逼著電子煙廠家想要生存下來，就要開店。一旦參照卷煙管理，電子煙的線下銷售也將受到傳統(tǒng)卷煙行業(yè)的控制。

    國內(nèi)公共場所室內(nèi)禁止吸煙立法遲滯多年，尚未通過。

    另一個值得關(guān)注的問題是電子煙的進出口。鄭榕告訴南都記者，在2001年中國加入WTO時，煙草業(yè)是受保護行業(yè)，國外品牌的煙草不能進入中國市場，主流國家的煙草市場也不向中國開放，這也是中國煙草行業(yè)無論進口還是出口量都非常小的原因。但是電子煙市場不同，全球90%的電子煙都是中國企業(yè)生產(chǎn)的，如果將電子煙界定為煙草，電子煙的進出口是否會受貿(mào)易政策的影響，有待觀察。

    此外，電子煙的稅收政策是否會相應(yīng)調(diào)整也受到關(guān)注。“電子煙如果被界定為煙草制品，就應(yīng)該征收煙草消費稅”，鄭榕說。

    目前電子煙稅收是按照一般消費品，收取13%的增值稅，電子煙行業(yè)預(yù)計，一旦參照卷煙管理，電子煙稅收將會提升至36%-56%，對電子煙行業(yè)也是一大打擊。