社科院財(cái)經(jīng)院黨委書(shū)記、研究員閆坤：政府債務(wù)可控 短期基礎(chǔ)設(shè)施投資增速應(yīng)不低于11%

    2019年積極財(cái)政政策加力提效，但財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步突出。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型深化的大背景下，地方政府債務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)體系特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)潛在的未來(lái)資金缺口等成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)財(cái)稅問(wèn)題。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院黨委書(shū)記、研究員閆坤在接受證券時(shí)報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)表示，我國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)到了需要高度重視的時(shí)刻。實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)既要關(guān)注短期問(wèn)題，更要高度重視長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域的資金缺口，可能是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的更大挑戰(zhàn)。全面深化改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是確保中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

    財(cái)政可持續(xù)發(fā)展成為

    必須直面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

    證券時(shí)報(bào)記者：2019年積極財(cái)政政策加力提效，但收支矛盾進(jìn)一步突出。財(cái)政可持續(xù)發(fā)展涉及多方面內(nèi)容。請(qǐng)問(wèn)在您看來(lái)現(xiàn)階段需要主要關(guān)注哪些方面？

    閆坤：按照學(xué)界的定義，財(cái)政可持續(xù)是指政府在任何時(shí)候都能夠履行其預(yù)定財(cái)政義務(wù)、尤其是不至于喪失中長(zhǎng)期債務(wù)的清償能力。中國(guó)政府歷來(lái)重視財(cái)政可持續(xù)問(wèn)題，但近年來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期積累的地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)廣受關(guān)注。社會(huì)保險(xiǎn)體系特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)潛在的未來(lái)資金缺口，屢屢成為輿論焦點(diǎn)。特別是自2008年實(shí)施新一輪積極財(cái)政政策以來(lái)，我國(guó)先后啟動(dòng)有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅到全面減稅，從減稅到減稅降費(fèi)并舉，并且政策力度不斷加大。如此范圍廣泛、規(guī)模巨大、曠日持久的減稅降費(fèi)，與經(jīng)濟(jì)性減收、財(cái)政支出剛性、財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大等因素相疊加，給各級(jí)財(cái)政造成了不小的壓力。我國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展在2019年已成為必須直面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

    財(cái)政可持續(xù)發(fā)展依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)的財(cái)政收入可靠增長(zhǎng)，更需關(guān)注重點(diǎn)支出領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制機(jī)制改革。在這樣的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，持續(xù)跟蹤研究，打好財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)制度基礎(chǔ)，尤為重要。結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我認(rèn)為中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展需關(guān)注四個(gè)重大問(wèn)題：提升財(cái)政收入的征管能力和深化稅制改革；判斷土地財(cái)政的可持續(xù)性；關(guān)注重點(diǎn)財(cái)政支出領(lǐng)域的演變趨勢(shì)，提升財(cái)政支出效率；保障政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

    政府債務(wù)相對(duì)可控

    證券時(shí)報(bào)記者：您剛才提到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期積累的地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)問(wèn)題。您如何評(píng)價(jià)當(dāng)前政府債務(wù)的情況？

    閆坤：政府債務(wù)是財(cái)政可持續(xù)狀況的一個(gè)集中體現(xiàn)。根據(jù)我們的研究，我國(guó)政府債務(wù)處于相對(duì)可控區(qū)間，尚無(wú)全面爆發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能。支撐上述判斷的依據(jù)主要來(lái)自對(duì)政府債務(wù)存量、財(cái)政赤字（盈余）規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)限額及余額管理等方面的分析。

    證券時(shí)報(bào)記者：您認(rèn)為當(dāng)前的政府債務(wù)問(wèn)題會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資形成制約嗎？

    閆坤：從基礎(chǔ)設(shè)施供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和發(fā)展階段的適應(yīng)性來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平是合適的，未來(lái)也具備一定的投資增長(zhǎng)空間。短期以不拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速應(yīng)不低于11%；中長(zhǎng)期如要保持基礎(chǔ)設(shè)施存量/產(chǎn)出比基本不變，則基礎(chǔ)設(shè)施投資率應(yīng)與GDP增速相適應(yīng)，當(dāng)前需維持在7.7%左右；如果預(yù)期“十四五”時(shí)期（2021-2025）中國(guó)經(jīng)濟(jì)大致保持5.5%的增速，那么對(duì)應(yīng)的“基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)態(tài)投資率”應(yīng)在7.17%左右。更為重要的是，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資必須要實(shí)現(xiàn)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。

    不過(guò)從基礎(chǔ)設(shè)施投融資的可持續(xù)性來(lái)看，影響中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資可持續(xù)性的潛在問(wèn)題主要有：以城投公司為主體的存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，土地融資的可持續(xù)性下降，尚未建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段基礎(chǔ)設(shè)施需求特征相匹配的投融資體制機(jī)制。為構(gòu)建更加可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資體制機(jī)制，需要嚴(yán)格做好建設(shè)項(xiàng)目的甄別篩選；建立健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和效率評(píng)價(jià)機(jī)制；做好城投公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和防范工作；建立長(zhǎng)效機(jī)制，降低綜合融資成本并提高資金跨期配置的靈活度和利用效率。

    證券時(shí)報(bào)記者：您提到土地融資的可持續(xù)性下降。根據(jù)民間機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)300城土地出讓金總額為50294億元，同比增長(zhǎng)19%。所以，可否請(qǐng)您進(jìn)一步談?wù)剬?duì)“土地財(cái)政”現(xiàn)象可持續(xù)性的看法？

    閆坤：土地財(cái)政是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中形成的具有中國(guó)特色的發(fā)展模式。從現(xiàn)狀看，土地出讓收入增長(zhǎng)速度較快，波動(dòng)較大，存在顯著區(qū)域差距。我們近期的一項(xiàng)研究從公平性、協(xié)調(diào)性和風(fēng)險(xiǎn)性三個(gè)視角，基于全國(guó)和省級(jí)數(shù)據(jù)分別對(duì)土地出讓收入的可持續(xù)性進(jìn)行了定量分析。結(jié)果顯示，在全國(guó)層面，我國(guó)土地出讓收入可持續(xù)性面臨土地資源利用效率、區(qū)域公平性、收入結(jié)構(gòu)、與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)程度和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的挑戰(zhàn)；在省級(jí)層面，我國(guó)土地出讓收入可持續(xù)性面臨土地利用效率、區(qū)域公平性、土地出讓收入與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性等方面的挑戰(zhàn)，特別是面臨較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

    因此，要持續(xù)性完善財(cái)稅體制和土地制度，深化分稅制和政績(jī)考核機(jī)制改革，并且與其他制度相配套，逐步改善優(yōu)化土地財(cái)政相關(guān)制度安排，消解土地財(cái)政可能引致的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

    養(yǎng)老金缺口是財(cái)政

    可持續(xù)發(fā)展更大挑戰(zhàn)

    證券時(shí)報(bào)記者：養(yǎng)老金是財(cái)政支出的重要領(lǐng)域之一。社會(huì)保險(xiǎn)體系特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)潛在的未來(lái)資金缺口備受關(guān)注。能否請(qǐng)您談?wù)剬?duì)社保體系可持續(xù)發(fā)展的預(yù)測(cè)和建議？

    閆坤：中國(guó)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展既要關(guān)注短期問(wèn)題，更要高度重視長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)下的社會(huì)保障體系的資金缺口是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的“遠(yuǎn)慮”。從若干大國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)分析，特別是養(yǎng)老等社會(huì)保障領(lǐng)域的資金缺口，可能是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的更大挑戰(zhàn)。

    根據(jù)我們測(cè)算，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)前已經(jīng)存在繳費(fèi)資金缺口；如果不改革現(xiàn)有制度，在不同的情景假設(shè)下，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金缺口將在2065年前后達(dá)到峰值，約占當(dāng)年GDP的8%~10%。職工醫(yī)保基金則要到2045年前后才會(huì)出現(xiàn)收支缺口，壓力相對(duì)較小。在關(guān)注總量資金缺口的同時(shí)，區(qū)域間的不平衡更應(yīng)受到重視。降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合改革從短期看對(duì)不同地區(qū)的差異化影響值得密切關(guān)注，從長(zhǎng)期看需著力解決動(dòng)收不動(dòng)支改革對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的沖擊。