投資加力穩(wěn)增長 完善機制推動社會資本入局

    當(dāng)前，經(jīng)濟運行企穩(wěn)回升微光成炬，但要切實穩(wěn)住經(jīng)濟大盤、保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，仍需各方發(fā)力“再拉一把”，這離不開投資繼續(xù)發(fā)揮穩(wěn)增長、擴內(nèi)需的關(guān)鍵作用。國家發(fā)展改革委日前再次強調(diào)，近期特別要抓緊推進(jìn)一批既利當(dāng)前又利長遠(yuǎn)的水利、交通、地下綜合管廊等項目，盡快形成實物工作量。

    要進(jìn)一步發(fā)揮投資對經(jīng)濟恢復(fù)的助力，需要吸引社會資本的廣泛參與，激發(fā)民間投資活力。中央財經(jīng)委員會第十一次會議也強調(diào)，要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運營。但記者多方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)項目的社會資本參與方仍然困于收益預(yù)期較低、收費機制不透明等問題，削弱了他們的積極性。接受證券時報記者采訪的多位業(yè)界人士稱，下階段，應(yīng)加大金融、財政資金對社會資本的支持，以更加完善的機制解開社會資本的投資“結(jié)癥”。

    投資穩(wěn)增長

    社會資本受重視

    今年以來，一批交通、能源、水利等傳統(tǒng)基建與5G、數(shù)據(jù)中心等項目漸次落地，“十四五”規(guī)劃重大工程項目進(jìn)度加速推進(jìn)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1~5月基建設(shè)施投資同比增長6.7%，較全部投資增速高0.5個百分點，充分顯現(xiàn)出基建投資的拉動作用。展望下半年，市場普遍認(rèn)為基建投資繼續(xù)發(fā)力。中信證券首席宏觀分析師程強就向記者指出，隨著疫情應(yīng)對更加有效，基建原材料配送和開工環(huán)境轉(zhuǎn)好，項目、資金、要素保障等環(huán)節(jié)更加暢通，預(yù)計6月起基建增速將回歸9%~12%的合理增速區(qū)間，全年基建投資增速將達(dá)到10.1%。

    他認(rèn)為，財政資金是支撐今年基建投資較快增速的主要原因，而在經(jīng)濟增速下行周期中，政府也通常面臨信用難以擴張和財政擴張受限的情況，政府和社會資本合作（PPP）與基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（REITs）都可以激勵調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對基建資金來源構(gòu)成一定補充。

    對于下半年的項目建設(shè)，國家發(fā)改委近日再次強調(diào)，將抓緊推進(jìn)一批既利當(dāng)前又利長遠(yuǎn)的水利、交通、地下綜合管廊等項目。多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，PPP模式不僅已積極參與水利、交通領(lǐng)域項目中，同樣還能在地下綜合管廊項目上發(fā)揮更大作用。

    中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國對證券時報記者表示，地下綜合管廊項目相比其他市政項目，通常投資規(guī)模更大、建設(shè)周期更長，而且運營管理更為復(fù)雜。采用PPP模式，可以更加強調(diào)項目全生命周期的綜合收益；可以減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑長期財政支出；可以引入專業(yè)的管理運營機構(gòu)實現(xiàn)降本增效，通過績效考核實現(xiàn)按效付費。

    地下綜合管廊是保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。有機構(gòu)測算，“十四五”期間全國城市綜合管廊市場規(guī)模有望超過3500億元。目前，地方正在積極完善引入社會資本的政策安排。天津市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委近日發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市更新等領(lǐng)域投資建設(shè)的通知》。河北省住建廳、省發(fā)改委、省財政廳等七部門聯(lián)合制定四條政策措施，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中提到，優(yōu)選供水、供氣、供熱、停車場、污水和垃圾處理等市政設(shè)施、保障性租賃住房等存量資產(chǎn)，積極申報基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)信托基金（REITs）試點，將資產(chǎn)證券化籌集的資金用于新的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

    收益預(yù)期差

    社會資本難“入局”

    從實踐看，現(xiàn)階段社會資本參與項目建設(shè)的規(guī)模依然較小。以PPP項目規(guī)模為例，財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，1~5月PPP管理庫新入庫、簽約、開工建設(shè)項目投資額分別為3857億元、2419億元、7687億元，占全部基建投資對應(yīng)指標(biāo)規(guī)模比例明顯偏低。

    這一定程度上折射出社會資本參與的積極性依舊不高。住建部城市建設(shè)司二級巡視員曹燕進(jìn)在中國國際經(jīng)濟交流中心舉辦的第153期“經(jīng)濟每月談”上就指出，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高投資低收益、回報期長，社會資金參與的積極性不高。這也表現(xiàn)為目前我國地下管廊項目的投資結(jié)構(gòu)不夠合理，融資渠道不暢。

    據(jù)記者了解，雖然國內(nèi)已有十幾個城市出臺了城市管廊有償使用收費的政策和標(biāo)準(zhǔn)，但收取補償費僅可覆蓋建設(shè)成本的30%左右。目前國內(nèi)多個城市地下綜合管廊項目建設(shè)均為政府全額投資，運維階段也多由政府“買單”。

    “由于相關(guān)配套政策不夠完善，建設(shè)資金回收難，導(dǎo)致管廊投資建設(shè)運營利潤下降，也就無法吸引社會投資。”北京市城市管理委員會管廊處處長崔宣表示，目前在管廊建設(shè)管理方面還有許多工作要做，主要是完善和健全管廊全生命周期的投資回報機制等。

    安徽合肥是國家第二批綜合管廊試點城市。合肥高新區(qū)綜合管廊項目已安全運行723天，各項系統(tǒng)運行正常，管線入廊率、投用率全市領(lǐng)先。然而，綜合管廊一期工程PPP項目公司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在實際運營中，項目使用者付費收入未達(dá)到預(yù)期水平，造成項目盈利情況不佳，加之運維成本較原合同約定增加，總體看來投資回報未達(dá)到預(yù)期水平。

    譚志國向記者指出，當(dāng)前地下綜合管廊項目存在的“入廊難”和“收費難”體現(xiàn)的是各類管道運營主體各自為政、收費機制不明確、管理難以協(xié)調(diào)等頑疾，要解決這些問題還是要制度先行。

    近年來，業(yè)界一直在呼吁PPP模式頂層文件的出臺。財政部PPP推介法律專家、上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所高級合伙人、副主任李貴修就對記者表示，由于缺少PPP上位法，PPP工作的規(guī)范化、透明化還處于探索完善階段，應(yīng)該盡快頒布PPP實施條例。

    近期召開的中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運營。在李貴修等多位財政部PPP中心專家?guī)鞂＜铱磥?，只有出臺國務(wù)院行政法規(guī)層面的統(tǒng)一立法才能確保PPP工作實現(xiàn)全國整體協(xié)調(diào)銜接，規(guī)范陽光操作，增強社會資本投資信心，鼓勵金融機構(gòu)長期資金入市。

    加大項目建設(shè)

    金融、資金支持

    實際上，中央部委已經(jīng)在解決基建項目引入社會資本所面臨的種種掣肘方面有所行動。財政部在去年就曾指出，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。今年以來，不僅中央財經(jīng)委強調(diào)推動PPP模式陽光運行，近期多個重要會議也在持續(xù)鼓勵社會資本參與更多項目。

    6月15日召開的國常會部署支持民間投資和推進(jìn)一舉多得項目的措施。6月28日，國家發(fā)改委表示，將促進(jìn)更多社會資本參與國家重大工程項目，做好重點項目投融資對接相關(guān)工作，推動出臺進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見。

    而對于現(xiàn)階段許多社會資本可以參與的項目尤其是地下綜合管廊項目，譚志國認(rèn)為，該類項目現(xiàn)階段還依靠財政可行性缺口補助。他建議，對綜合管廊項目給予金融支持、資金支持。一方面，鼓勵長期資金進(jìn)入管廊項目，打通保險等長期資金參與管廊項目的通道；建立開發(fā)性政策性金融機構(gòu)支持綜合管廊項目的長效機制。另一方面，在發(fā)行企業(yè)債券、項目融資、資產(chǎn)證券化等方面，給予綜合管廊投資運營商支持。

    作為項目運營方，合肥高新區(qū)綜合管廊一期工程PPP項目公司相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者呼吁，強化政府方履約，確保每年政府可行性缺口補助資金按時到位。通過高新技術(shù)手段優(yōu)化運維服務(wù)，降低運維成本。拓展管廊服務(wù)范圍，增加入廊單位，充分發(fā)揮綜合管廊效益。此外，政府應(yīng)制定統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，將使用者付費的資金不與可行性缺口補助掛鉤，以使用者付費的增長收益激勵社會資本的投資意向。

    中國國際經(jīng)濟交流中心“城市地下管網(wǎng)建設(shè)研究”課題組組長竇勇代表國經(jīng)中心課題組介紹研究成果時表示，建議設(shè)立地下管網(wǎng)建設(shè)基金，基金的來源可以劃為三部分：一是預(yù)算內(nèi)的建設(shè)投資撥款；二是建議考慮每年發(fā)行5000億元規(guī)模的專項國債；三是在合適時機深化公用事業(yè)服務(wù)和產(chǎn)品的價格改革，提價收入全部納入地下管網(wǎng)建設(shè)基金，實行專戶存儲，專項用于管網(wǎng)建設(shè)和運營。當(dāng)?shù)叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模之后，加價征收的建設(shè)資金逐步轉(zhuǎn)化為使用管網(wǎng)的租金，用于地下管網(wǎng)公司的還本付息和正常運維費用，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。