長三角密集出臺(tái)土地新政：中國最大城市群釋放建設(shè)空間

    近期，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制。其中提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，并探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，今年以來，長三角密集出臺(tái)土地新政，加速建立土地二級(jí)市場、承接國家在宅基地盤活和用地審批權(quán)下放等方面的試點(diǎn)。

    武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，技術(shù)手段的加強(qiáng)和管理流程等的提升，也讓用地審批權(quán)下放成為可能，避免權(quán)限下放后一些地方的土地審批出現(xiàn)失控。

    但整個(gè)制度的考驗(yàn)不在于制度本身，而在于地方政府能否用好這一權(quán)限，這將給地方統(tǒng)籌規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)。如何做好省級(jí)規(guī)劃？東南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

    長三角密集出臺(tái)土地新政

    近日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳了解到，安徽將在18個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興，確保盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

    安徽也成為自去年9月底農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》后，率先啟動(dòng)試點(diǎn)的省份。

    不僅是安徽，今年以來，長三角三省一市在土地改革中頻頻出手。

    5月8日，上海市印發(fā)新版《上海市土地交易市場管理辦法》，明確上海土地交易活動(dòng)目的之一為“實(shí)現(xiàn)土地高質(zhì)量利用”，并將“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓”納入交易范圍，新增誠信管理?xiàng)l款依法限制或禁止失信主體以直接或間接方式參與建設(shè)用地使用權(quán)出讓活動(dòng)。

    浙江《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的實(shí)施意見》于5月15日剛結(jié)束意見征求，擬于2020年底，全省初步建立起產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場。

    安徽省自然資源廳等七部門則于去年底聯(lián)合制定了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場的實(shí)施意見》，將搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺(tái)。

    江蘇省自然資源廳提出，2020年要完善建設(shè)用地市場制度，加強(qiáng)一、二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場。

    隨著長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，《中共中央國務(wù)院印發(fā)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也明確，長三角地區(qū)要推動(dòng)土地要素市場化配置綜合改革；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，依法有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，開展土地整治機(jī)制政策創(chuàng)新試點(diǎn)。

    在這一方面，4月9日舉行的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會(huì)第二次全體會(huì)議顯示，對(duì)于土地管理，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)已牽頭研究形成示范區(qū)存量土地盤活初步方案，將為示范區(qū)建設(shè)拓展新的空間。

    避免“三大誤區(qū)”

    不僅是地方政府在推動(dòng)試點(diǎn)落地和政策完善，國家層面也在給長三角放權(quán)試點(diǎn)。

    近日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，首批在8個(gè)省份試點(diǎn)下放用地審批權(quán)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，長三角三省一市均在試點(diǎn)范圍中。

    “此前‘額度管理、嚴(yán)格審批’的審批方法在客觀上產(chǎn)生了一個(gè)很好的項(xiàng)目推進(jìn)作用，但還是有兩個(gè)缺點(diǎn)。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長黃奇帆近日在“浦山講壇”上稱，一是由于審批層級(jí)高、環(huán)節(jié)多、事權(quán)錯(cuò)位，中央一級(jí)審批范圍比較寬，也承擔(dān)了部分應(yīng)該由地方人民政府承擔(dān)的事權(quán)。二是雖然地方有一定的自主權(quán)，但是項(xiàng)目審批還是垂直的。每個(gè)重大項(xiàng)目都是報(bào)國土部、國務(wù)院來批準(zhǔn)，這也有效率低的一面。

    此次將用地審批權(quán)下放給8個(gè)試點(diǎn)省份，自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，實(shí)際上壓實(shí)了地方政府耕地保護(hù)的責(zé)任。過去由國務(wù)院審批的項(xiàng)目，一定程度存在著地方組件不認(rèn)真，把關(guān)不嚴(yán)格的情況?，F(xiàn)在權(quán)力給了地方，責(zé)任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔(dān)責(zé)任和后果，這就是所說的“放得下、接得住、管得好”。

    在武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授桂華看來，用地審批權(quán)的下放，其主要目的之一在于通過改革來促進(jìn)地方在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的積極性，在城市布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上給予地方更大空間。但他也強(qiáng)調(diào)，土地本身是生產(chǎn)要素，不投入勞動(dòng)就不會(huì)有產(chǎn)出。地方不能簡單認(rèn)為土地制度改革就能夠解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中改的問題，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，土地要素的配置應(yīng)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來進(jìn)行安排。

    4月9日，浙江省政府召開承接國家用地審批權(quán)工作座談會(huì)。其中談到，要特別避免“三大誤區(qū)”，即誤認(rèn)為國家對(duì)用地“松綁”，誤認(rèn)為省里可通融的余地大了，誤認(rèn)為用地審批就是自然資源部門的事。要堅(jiān)持糧食安全和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度不放松、三條紅線等用途管制要求不放松、用地審查審批標(biāo)準(zhǔn)不放松。

    《江蘇省承接國家委托用地審批權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》近日已對(duì)外征求意見，其中提到，將于2020年4月至2021年3月組織實(shí)施試點(diǎn)，開展建設(shè)用地審查、審核、審批等承接委托事項(xiàng)相關(guān)工作。

    黃奇帆認(rèn)為，用地審批權(quán)的下放給土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展帶來積極影響。他指出，中央這個(gè)決定對(duì)建設(shè)用地審批權(quán)的下放，重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而不是建設(shè)用地規(guī)模“增量”。改革會(huì)加速產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，這次審批權(quán)下放以后，試點(diǎn)城市占用基本農(nóng)田的基建項(xiàng)目不用報(bào)國務(wù)院審批，而是由試點(diǎn)省市靈活處理。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目的效率會(huì)更高，從而加速試點(diǎn)省市的發(fā)展速度。特別是北上廣深這些中心城市，發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加快。

    值得注意的是，審批權(quán)下放的這8個(gè)試點(diǎn)省市，均位于我國主要城市群中。黃奇帆認(rèn)為，這在一定程度上表明國家要扶持中心城市和城市群的發(fā)展，不再是追求城市平均化發(fā)展。此次審批權(quán)下放，將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來新的較大的變化。

    上述自然資源部負(fù)責(zé)人還表示，國務(wù)院將建立健全省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國務(wù)院將收回委托。

    桂華在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)也認(rèn)為，技術(shù)手段的加強(qiáng)和管理流程等的提升，也讓用地審批權(quán)下放成為可能，避免權(quán)限下放后一些地方的土地審批出現(xiàn)失控。但整個(gè)制度的考驗(yàn)不在于制度本身，而在于地方政府能都用好這一權(quán)限，這將給地方統(tǒng)籌規(guī)劃帶來挑戰(zhàn)。如何做好省級(jí)規(guī)劃？東南西北中如何布局？亟待地方政府探索破局。

    跨區(qū)域交易解決發(fā)達(dá)地區(qū)用地指標(biāo)

    不僅是要審批權(quán)下放，“探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”也是土地要素市場化配置的重要舉措之一。

    近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制。在推進(jìn)土地要素市場化配置方面，提出完善土地利用計(jì)劃管理，實(shí)施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強(qiáng)土地管理靈活性，推動(dòng)土地計(jì)劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級(jí)政府負(fù)責(zé)；探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

    為何要在此時(shí)探索跨區(qū)域指標(biāo)交易？

    黃奇帆認(rèn)為，長期以來，我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的一大障礙。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，直轄市和東部等省份普遍存在著補(bǔ)充耕地的缺口。相反，土地資源富集的地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，從2017年開始，國家就逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件和推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，跨省域調(diào)劑的試點(diǎn)。在2018年政府工作報(bào)告中就對(duì)這一問題進(jìn)行關(guān)注并部署。報(bào)告提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，所得收益全部用于脫貧攻堅(jiān)和支持鄉(xiāng)村振興。

    同年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨省域調(diào)劑管理辦法》，探索“三區(qū)三州”及深度貧困縣增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)開展交易?？缡∮蛘{(diào)劑由國家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施調(diào)劑價(jià)格，統(tǒng)一資金收取和支出，實(shí)現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。

    去年，《中共中央國務(wù)院印發(fā)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也指出，加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理，探索建立跨區(qū)域統(tǒng)籌用地指標(biāo)、盤活空間資源的土地管理機(jī)制。

    探索土地二級(jí)市場

    盡管當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場化的傾向，取得了積極的制度效果，黃奇帆坦言，目前還存在市場化程度不足和機(jī)制扭曲的問題。包括：交易價(jià)格實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)、指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限、指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場目前還不健全和耕地占補(bǔ)平衡重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的問題。

    從二級(jí)市場來看，黃奇帆認(rèn)為，盡管重慶地票交易中形成了二級(jí)市場的雛形，允許地票有限度的轉(zhuǎn)讓，并創(chuàng)造性地賦予了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)及地票的質(zhì)押融資功能，但健全規(guī)范統(tǒng)一的二級(jí)市場仍有待時(shí)日。二級(jí)市場的匱乏也使得指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓退出渠道不暢，制約了指標(biāo)交易市場的發(fā)展壯大。

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，長三角已經(jīng)開始在探索二級(jí)市場的交易。截至記者發(fā)稿時(shí)，上海已印發(fā)新版土地交易市場管理辦法；安徽也已出臺(tái)二級(jí)市場相關(guān)交易的實(shí)施意見；浙江方案剛結(jié)束意見征求，江蘇明確2020年要加強(qiáng)一、二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)建立健全產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場。

    談及全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制的探索建立，桂華認(rèn)為，從目前情況看，預(yù)計(jì)交易規(guī)模不會(huì)特別大。他認(rèn)為，全國性的土地?cái)U(kuò)張性用地階段已經(jīng)結(jié)束，下一步的發(fā)展方向不是大幅度擴(kuò)張，而是增加密度，走內(nèi)涵式發(fā)展的道路。

    因而，桂華告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，土地改革試點(diǎn)還是要重視中央政府的調(diào)控作用，小范圍進(jìn)行試點(diǎn)，大范圍上中央要做好全國統(tǒng)籌規(guī)劃。

    “我國土地改革總體上是比較穩(wěn)妥的，從過去到現(xiàn)在一直在發(fā)揮積極正面的作用。對(duì)于小范圍的試點(diǎn)，一定要及時(shí)總結(jié)，可以試對(duì)也可以試錯(cuò)，給予地方空間探索在用地審批權(quán)和探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等的改革。”