近兩年來遵循“早發(fā)行、早使用”原則、提前一年下達限額的新增地方政府專項債券,在今年“遲到”。截至3月18日,各地還未開始發(fā)行新增專項債項目。在2021年全國兩會上確定的3.65萬億元規(guī)模的新增專項債將以何種節(jié)奏為地方政府發(fā)揮穩(wěn)投資、擴內需、補短板效用,將是今年財政工作的一大重點所在。
接受證券時報記者采訪的專家認為,在經濟內生動能逐漸恢復以及受去年資金閑置問題的影響下,今年新增專項債先期發(fā)行腳步放緩,整體節(jié)奏較上一年有所后移,由于不受特別國債的沖擊,全年的發(fā)行節(jié)奏會更加平緩,但下半年的資金需求會更多,發(fā)行完畢時間或仍將在11月前后。
新增專項債
先期發(fā)行減速
為支持地方債的“早發(fā)行、早使用”原則,我國已連續(xù)兩年提前下達新增專項債限額,2020年的新增專項債發(fā)行工作早在2019年11月就隨著國務院下達的1萬億元部分新增專項債限額而開始部署。到2020年1月份,全國就已實現發(fā)行新增專項債7148.21億元。
但2021年的新增專項債發(fā)行節(jié)奏卻在向2018年靠攏。按照2018年的發(fā)行節(jié)奏,全國兩會確定全年限額后,直到當年5月才開始發(fā)行新增專項債,此前發(fā)行的地方債全部為置換債券或再融資債券。而根據財政部數據,2021年以來各地發(fā)行的地方債全部是用于償還舊債的再融資債券。
對于今年新增專項債發(fā)行“減速”,多位專家都認為,一方面是隨著經濟復蘇,我國不再迫切需要專項債發(fā)揮成效。另一方面在于去年專項債的發(fā)行使用過程中資金閑置問題較為突出,還有資金未完全使用。
財政部在《預算報告》里也指出,2021年將適度減少新增地方政府專項債券規(guī)模。主要是已發(fā)行的專項債券規(guī)模較大,政策效應在今年仍會持續(xù)釋放,適當減少新增專項債券規(guī)模也有利于防范地方政府法定債務風險。
“去年中央政府和地方政府發(fā)了很多債,尤其是地方政府發(fā)債以后大概有2萬億的資金并沒有迅速投入下去,今年年初投入速度可能會加快。”植信投資首席經濟學家、研究院院長連平在中國宏觀經濟論壇上表示,這可能是今年初并沒有提前下達額度的重要原因。去年籌的錢還沒有用完,所以也沒有這個必要。
盡管起始發(fā)行的腳步有所放緩,但與2018年不同的是,財政部會同國家發(fā)改委在2月向地方印發(fā)了《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》,要求各省市在2月21日前上報2021年新增專項債券項目資金需求。
蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金向證券時報記者指出,由于2019年以來都是在前一年底提前下達提前批專項債額度,先期的專項債發(fā)行放緩肯定會一定程度上影響后續(xù)的發(fā)行節(jié)奏,因此今年的專項債發(fā)行節(jié)奏肯定會比2020年要慢一些。
今年發(fā)行節(jié)奏
或更加平緩
在2020年,積極的財政政策要求提質增效,新增專項債的發(fā)行節(jié)奏也因為政策的變動而上下起伏。1月份發(fā)行的新增專項債券就已超7000億元,隨后發(fā)行規(guī)模逐漸減少,在5月迎來了9980億元的全年發(fā)行高峰,但在7月份由于“讓道”特別國債的發(fā)行而進入低谷,直到10月份按財政部要求基本完成新增專項債發(fā)行。
目前,今年新增專項債還未開啟閘門,專家預測,由于不再有特別國債的“干擾”,后續(xù)三個季度的發(fā)行節(jié)奏或比2020年更加均衡,10月或11月發(fā)行完畢的要求將在今年延續(xù)。從政策對沖的角度看,下半年的資金需求似乎更大。
陶金認為,重現2018年以前“上半年無債可用、下半年集中發(fā)債”的狀況可能性也不大,在宏觀政策“不急轉彎”的情況下,年內財政政策實際投放資金需要更加均衡,加上多地已于2月完成了專項債項目需求梳理,這對專項債盡早發(fā)行且提高資金使用效率是有幫助的。因此上半年很可能會有相當一部分專項債發(fā)行,不排除3月即開始發(fā)行的可能。
財政部專家?guī)鞂<摇?60政企安全集團投資總監(jiān)唐川對證券時報記者表示,今年整體債券發(fā)行節(jié)奏將與去年接近。但因為發(fā)行起始點的推移,今年專項債完成總發(fā)行額度的時點應該會略晚于去年。此外,即使不再有特別國債,今年的部分中央政府赤字融資依然會通過債券的形式予以完成,不過今年大概率不會發(fā)生嚴重突發(fā)因素,所以無論是中央債券還是地方政府債券,整體發(fā)行節(jié)奏都會相對較為平緩。
在陶金看來,今年專項債有必要在10月或11月發(fā)行完畢,一方面,下半年的經濟增長壓力較上半年更大,下半年內盡早發(fā)行和投放有助于提高財政政策效果,另一方面,進入12月以后,中國北方等很多地區(qū)的項目建設進度會受到天氣影響,盡早發(fā)行也有助于資金在年內取得更好的實際效果。
此外,唐川還指出,《預算報告》提出今年專項債要“合理擴大使用范圍”,擴大的領域必然與國家整體發(fā)展要求相一致,比如新基建發(fā)展,政府與社會資本合作(PPP),以及促進城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務均等化的相關領域。他預測,今年會有更多的領域采用資本金專項債進行資本金的融資,因此PPP項目資本金專項債有望在今年落地。同時,新基建的專項債發(fā)行模式也將會有全面突破。今年在新基建領域,有更多類型的項目將會嘗試用專項債的方式進行融資。
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