制定公司債管理條例 統(tǒng)一債券市場監(jiān)管標準

    證券時報記者 程丹

    全國人大代表、全國人大財經(jīng)委副主任委員劉新華今年兩會帶來的建議和《公司債券管理條例》有關(guān)。劉新華建議，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)牽頭起草行政法規(guī)《公司債券管理條例》，以統(tǒng)一監(jiān)管標準，細化監(jiān)管要求，完善法律責(zé)任，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。

    公司信用類債券是企業(yè)直接融資的重要渠道，在服務(wù)實體經(jīng)濟、支持宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，我國公司信用類債券市場蓬勃發(fā)展，去年底存量規(guī)模已達到28.9萬億元，對實體經(jīng)濟的支持能力明顯增強。目前我國正在加快現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這對債券市場發(fā)展提出了新的要求。

    “但是長期以來，我國債券市場存在政出多門、多頭監(jiān)管、市場割裂等諸多問題，制約了公司信用類債券市場的進一步發(fā)展。”劉新華表示，為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照中央關(guān)于深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體部署以及中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“完善債券市場法制”的要求，建議由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)牽頭起草行政法規(guī)《公司債券管理條例》。以統(tǒng)一監(jiān)管標準，細化監(jiān)管要求，完善法律責(zé)任，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供法制保障。

    首先，制定《公司債券管理條例》，是統(tǒng)一債券市場監(jiān)管標準的必然要求。根據(jù)《公司法》規(guī)定，公司債券是指公司依照法定程序發(fā)行、約定在一定期限還本付息的有價證券。目前證監(jiān)會監(jiān)管的公司債券、國家發(fā)改委監(jiān)管的企業(yè)債券、人民銀行監(jiān)管的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具均符合上述定義特征，但是卻分屬三家不同部門監(jiān)管，適用不同監(jiān)管規(guī)則，存在一定的監(jiān)管套利、監(jiān)管競爭問題。根據(jù)全國金融工作會議提出的“加強功能監(jiān)管”的要求，以及《證券法》關(guān)于“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，有必要制定一部《公司債券管理條例》，將現(xiàn)行的公司債券、企業(yè)債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等各類具有還本付息性質(zhì)的有價證券統(tǒng)一納入“公司債券”進行規(guī)范，實現(xiàn)立法體系的統(tǒng)一。同時，依托該條例，逐步完善監(jiān)管體系和配套規(guī)則，實現(xiàn)債券市場監(jiān)管體系、監(jiān)管規(guī)則體系、托管結(jié)算體系的統(tǒng)一：一是統(tǒng)一債券市場監(jiān)管體系，明確核心監(jiān)管機構(gòu)及輔助監(jiān)管機構(gòu)，并由核心監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一牽頭實施債券市場監(jiān)管，解決多頭監(jiān)管弊端。二是統(tǒng)一債券監(jiān)管規(guī)則體系，出臺適用各債券市場的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，對債券發(fā)行及交易各環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)管。三是統(tǒng)一債券交易、托管及結(jié)算體系，實現(xiàn)交易所市場和銀行間市場的互聯(lián)互通，提升債券市場效率和全市場監(jiān)測能力。

    其次，制定《公司債券管理條例》，是落實和完善《證券法》的必然要求。相較于2005年《證券法》，2020年施行的《證券法》進一步豐富了公司債券的有關(guān)規(guī)定，但是由于《證券法》整體上的監(jiān)管邏輯仍然以股票為主，難以完全兼顧債券市場特點，相關(guān)規(guī)定較為原則，因此需要下位法進一步補充完善，盡快制定《公司債券管理條例》。

    第三，制定《公司債券管理條例》，是防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險的必然要求。全國金融工作會議指出，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題。2018年以來，債券市場違約事件不斷發(fā)生。2018~2020年公司信用類債券違約金額分別為1209.61億元、1494.89億元、1647.02億元，相較于2017年312.49億元的違約金額顯著增長。可以預(yù)見，隨著中國經(jīng)濟下行壓力增大以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，違約違法事件將不可避免地成為債券市場的常態(tài)化現(xiàn)象，如果造成債券市場的混亂，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。目前涉及公司債券的法律規(guī)定均側(cè)重于發(fā)行管制，在立法層面尚未建立科學(xué)有效的債券違約處置制度和違法追責(zé)制度，當(dāng)債券違約發(fā)生后，持有人只能依照民法一般規(guī)定主張違約救濟，缺乏集體行動機制和靈活處置機制。出于維護金融穩(wěn)定的現(xiàn)實需要，也應(yīng)盡快制定《公司債券管理條例》，統(tǒng)一基礎(chǔ)法律適用。

    第四，制定《公司債券管理條例》，是嚴厲打擊債券市場違法行為的必然要求。去年11月，中央深改委會議審議通過了《關(guān)于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》，對于債券市場執(zhí)法，《證券法》規(guī)定了欺詐發(fā)行、信息披露造假、中介機構(gòu)未勤勉盡責(zé)等法律責(zé)任，為執(zhí)法提供了基礎(chǔ)法律依據(jù)，同時中國人民銀行、證監(jiān)會、發(fā)展改革委三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強債券市場執(zhí)法工作的意見》，確立了由證監(jiān)會對銀行間債券市場、交易所債券市場開展統(tǒng)一執(zhí)法的機制。但是需要指出的是，上述有關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法的文件難以作為行政處罰的直接依據(jù)，同時《證券法》又難以完全覆蓋所有債券市場，尤其是銀行間債券市場的違法行為，債券市場的執(zhí)法依據(jù)仍有欠缺。為此，需要盡快制定《公司債券管理條例》，為依法從嚴打擊債券市場違法行為夯實法律基礎(chǔ)。