構(gòu)建城鎮(zhèn)化空間發(fā)展新格局 分類施策補短板強弱項

    今年的政府工作報告提出，“十四五”時期要全面推進鄉(xiāng)村振興，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。接受證券時報采訪的專家表示，從過去十年的發(fā)展來看，中國的城鎮(zhèn)化率每年提升大約1.2個百分點，提升速度存在略微放緩的趨勢。不過我國城鎮(zhèn)化率水平較發(fā)達國家仍有差距。以未來五年我國城鎮(zhèn)化率每年提升1個百分點來測算，每年將推動約1400萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，催生巨大的?nèi)需，是“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的巨大推動力。

    我國城鎮(zhèn)化率

    提升空間仍較大

    《2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，到2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明在接受媒體采訪時表示，我國人均GDP已經(jīng)突破1萬美元，總體上已經(jīng)進入中高收入國家行列。不過我國常住人口城鎮(zhèn)化率仍低于中等偏上收入國家和高收入國家的平均水平。

    今年的政府工作報告指出，“十四五”期間，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。對于“十四五”期間城鎮(zhèn)化速度只設(shè)定了常住人口城鎮(zhèn)化率目標，但強調(diào)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，海通證券研報認為，常住人口城鎮(zhèn)化率提升仍然是重點。

    民銀智庫宏觀與區(qū)域研究團隊負責人應習文對證券時報記者表示，從過去十年的發(fā)展來看，中國的城鎮(zhèn)化率每年提升大約1.2個百分點，提升速度存在略微放緩的趨勢，理論上看城鎮(zhèn)化率的提升是逐步收斂的。從國際經(jīng)驗看，60%的城鎮(zhèn)化率距發(fā)達國家的平均水平仍然較遠，所以收斂速度不會太快，“十四五”期間我國城鎮(zhèn)化率按照每年提升1個百分點來測算比較合理。

    “從不同地區(qū)看，我國城鎮(zhèn)化率差距較大，以‘黑龍江黑河-云南騰沖’的人口地理分界線（即胡煥庸線）劃分，東南部的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)要顯著好于西北部。不過城鎮(zhèn)化率的增長有一個起步、加速和減速的過程，所以未來城鎮(zhèn)化的提升空間主要在目前城鎮(zhèn)化率較低的地區(qū)。”應習文說。

    中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱也認為，我國地域遼闊、地理環(huán)境差異較大，客觀上決定了我國城鎮(zhèn)化空間相對集中和相對分散的特征。未來，人口和城鎮(zhèn)化的總體格局將長期維持，但在全面開放、國內(nèi)大循環(huán)的背景下，中西部地區(qū)將實現(xiàn)長足發(fā)展、整體提升。

    不斷提升

    居民的市民化程度

    在業(yè)內(nèi)看來，城鎮(zhèn)化率突破60%是一個很有代表性的節(jié)點。隨著城鎮(zhèn)化率突破60%，按照國際經(jīng)驗，人口會加速往大都市圈、城市群轉(zhuǎn)移，由城市群、都市圈帶動城市化進程。因此，今年報告中，在提出量化目標的同時，還提出發(fā)展壯大城市群和都市圈，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

    全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任劉世錦在接受媒體采訪時表示，從經(jīng)濟學的角度來講，人口及生產(chǎn)資料集聚在一起，整個生產(chǎn)率提升了。這些地方就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會多，能賺到錢。最近幾年人口流動大部分在城市之間，表現(xiàn)在向都市圈、城市群聚集。都市圈、城市群發(fā)展將成為經(jīng)濟增長的“新風口”，也是未來5~10年中國發(fā)展最大的“結(jié)構(gòu)性潛能”。

    全國人大代表、中南集團董事局主席陳錦石建議，壯大城市群和都市圈，一方面需要加強城市群、都市圈頂層總體規(guī)劃，通過強化三規(guī)合一、打通城市群、都市圈內(nèi)的公共基礎(chǔ)建設(shè)，強化大城市對圈內(nèi)中小城市的輻射，另一方面，需要允許大城市與周邊縣市、城鄉(xiāng)建立聯(lián)動，加大大城市輻射的周邊中小城市住宅供給，分擔大城市住房壓力，化解供需矛盾，同時帶動周邊小城市發(fā)展。

    “未來住房需求的增長主要還是在都市圈和新的城市集群，因此完善住房體系建設(shè)的重點也還是都市圈和城市集群，建議在發(fā)揮社會主體的積極性基礎(chǔ)上，國家能在集群內(nèi)部不同區(qū)域主體地位和協(xié)調(diào)機制層面發(fā)揮更多作用。”陳錦石說。

    當前城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡、市民化不充分、大中小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題依舊突出。蔡繼明表示，在推進大城市群和都市圈發(fā)展的過程中，要不斷改善和提升居民的市民化程度，從而使我國真實的城市化水平達到中高收入國家的平均水平。我們需要關(guān)注和努力的是，如何加快從醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障以及住房等方面逐步提高非戶籍城鎮(zhèn)常住人口的市民化程度。

    應習文表示，未來五年我國每年1個百分點的城鎮(zhèn)化率提升，將推動約1400萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢呱薮蟮膬?nèi)需，是“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的巨大推動力。特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升，有望帶動新基建、城市更新、住房、汽車等大件消費、文化娛樂、醫(yī)療教育等服務業(yè)行業(yè)的快速發(fā)展。

    以縣城為重要載體的

    城鎮(zhèn)化建設(shè)不能“一刀切”

    2019年縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP近1/4，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。“十四五”規(guī)劃明確提出，縣城要加快補短板強弱項，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。3月8日，國家發(fā)展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會上表示，這是服務億萬農(nóng)民的重要陣地和擴大內(nèi)需的重要支撐點。

    王凱表示，縣城對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)性作用仍然十分重要，是吸納城鎮(zhèn)人口的重要空間載體。一方面縣城是農(nóng)民包容性就業(yè)的“蓄水池”，另一方面作為中心城市和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)聯(lián)系的紐帶，縣城是提供基本公共服務的核心。

    為避免在縣城補短板強弱項工作中，出現(xiàn)“一刀切”和“一擁而上”的新一輪造城運動，蔡繼明建議，根據(jù)縣城人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務水平、自然資源稟賦、距離大城市遠近和交通條件等將現(xiàn)有縣城劃分為四類進行分類施策。

    對于已具備設(shè)立縣級市或區(qū)條件的縣城，要發(fā)展綜合型產(chǎn)業(yè)，加快行政體制改革，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃限制，直接升級為縣級市或區(qū)；對于比鄰大城市或位于特大城市周邊的縣城可發(fā)展服務主導型產(chǎn)業(yè)，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)通，為大城市提供農(nóng)副產(chǎn)品及鄉(xiāng)村旅游、休閑居住、醫(yī)療養(yǎng)老等各種服務；對于較偏遠但有特殊資源稟賦的縣城可發(fā)展工業(yè)主導型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，比如農(nóng)旅結(jié)合、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)；對于遠離城市且無特殊資源稟賦的縣城，可發(fā)展農(nóng)業(yè)主導型產(chǎn)業(yè)，為周邊農(nóng)村居民來縣城居住、就醫(yī)、教育、養(yǎng)老、休閑提供更便利的條件。

    蔡繼明強調(diào)，現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出短板，但短板弱項正是內(nèi)需潛力所在。

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