強化地方國企債務(wù)風(fēng)險管控 防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險

    國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險事關(guān)金融穩(wěn)定的大局，加強債務(wù)風(fēng)險防控是國有企業(yè)提高抗風(fēng)險能力的重中之重，也是國有企業(yè)落實國企改革三年行動方案，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)2035年遠景規(guī)劃的必要前提。

    曾剛（上海金融與發(fā)展實驗室主任）

    劉呂科（國家金融與發(fā)展實驗室研究員）

    3月26日，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），從完善監(jiān)測預(yù)警機制、分類管控資產(chǎn)負債率、開展債券全生命周期管理、依法處置違約風(fēng)險、規(guī)范債務(wù)資金用途等八個方面，向地方國資委提出了工作要求，為地方國資委化解地方國企債務(wù)風(fēng)險提供了指引，有利于進一步穩(wěn)定市場信心，也有利于局部及整體性金融系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和化解。

    一、《指導(dǎo)意見》出臺的背景

    國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險事關(guān)金融穩(wěn)定的大局，加強債務(wù)風(fēng)險防控是國有企業(yè)提高抗風(fēng)險能力的重中之重，也是國有企業(yè)落實國企改革三年行動方案，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)2035年遠景規(guī)劃的必要前提。

    2017年以來，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)為適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面落實“三去一降一補”，深化改革，打響“瘦身健體”提質(zhì)增效攻堅戰(zhàn)，通過開展降杠桿、“處僵治困”、去產(chǎn)能、降本增效等一系列工作，有效遏制了資產(chǎn)負債率過快增長的勢頭，中央企業(yè)資產(chǎn)負債率持續(xù)保持下降趨勢。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影響，地方國有企業(yè)資產(chǎn)負債率不僅沒有下降，甚至略有升高，債務(wù)水平持續(xù)高位運行。

    此外，為達到美化資產(chǎn)負債表的目的，近年來部分地方國有企業(yè)通過永續(xù)債、并表基金開展的融資規(guī)?？焖僭鲩L。在報表中，這類融資雖計入權(quán)益，能達到降低資產(chǎn)負債率的作用，但其本質(zhì)并不具備吸收損失的股權(quán)屬性，而具有更多的債務(wù)屬性。這類融資規(guī)模的擴張，雖然短期內(nèi)有利于緩解企業(yè)流動性壓力，但如果過度發(fā)行，容易成為企業(yè)粉飾報表、掩蓋風(fēng)險的監(jiān)管套利手段，且由于發(fā)行利率高于企業(yè)債等融資工具，會給企業(yè)造成額外的債務(wù)負擔(dān)。

    統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年11月永煤事件發(fā)生以來，地方國企違約數(shù)量和規(guī)模均有所上升，截至目前，共有8家地方國有企業(yè)發(fā)生違約。從目前債券市場來看，地方國企債券無論在數(shù)量還是金額上都在整個非金融企業(yè)債券市場中居于重要地位，地方國企債務(wù)違約將影響整個市場投資者信心，具有潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患。

    地方國企債務(wù)違約也引起了相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。2020年11月，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會工作會議指出“地方政府要堅決維護法制權(quán)威，落實監(jiān)管責(zé)任和屬地責(zé)任，督促各類市場主體嚴格履行主體責(zé)任，建立良好的地方金融生態(tài)和信用環(huán)境”。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出“要抓實化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作”。在此情況下，國務(wù)院國資委適時針對地方國企債務(wù)風(fēng)險防控下發(fā)《指導(dǎo)意見》，是落實中央經(jīng)濟工作會議指示精神，強化地方國企債務(wù)風(fēng)險管控的重要舉措之一，將有利于進一步管控地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險，有利于進一步穩(wěn)定債券市場投資者信心，也有利于防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

    二、《指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容及其影響

    2021年2月23日，國務(wù)院新聞辦公室舉行的國企改革發(fā)展情況新聞發(fā)布會上，國務(wù)院國資委便提出“正研究制定加強地方國企債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見”，并提出了針對地方國企債務(wù)的“三個結(jié)合”（點面結(jié)合、長短結(jié)合、防禁結(jié)合）?！吨笇?dǎo)意見》在“三個結(jié)合”原則框架下，提出了地方國資委事前、事中、事后管控國企債務(wù)風(fēng)險的主要舉措，對于地方國企債務(wù)風(fēng)險防控具有重要的指導(dǎo)意義。

    首先，《指導(dǎo)意見》細化并落實了“三個結(jié)合”基本原則：

    一是“點面結(jié)合”：“面”上嚴控地方國企負債率，可參照中央企業(yè)資產(chǎn)負債率行業(yè)警戒線和管控線進行分類管控，保持整體債務(wù)水平的穩(wěn)健可控；“點”上嚴管高風(fēng)險地方國企，對于負債率過高、流動性緊張的地方國企納入重點管控名單，“一企一策”確定管控目標(biāo)，指導(dǎo)企業(yè)通過控投資、壓負債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式多措并舉降杠桿減負債，推動高負債企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平。

    二是“長短結(jié)合”：“長”期抓長效機制建設(shè)，各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求，立足地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控長效機制建設(shè)，督促指導(dǎo)企業(yè)通過全面深化改革破解風(fēng)險難題。同時，加快推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)，不斷增強自主創(chuàng)新能力、市場核心競爭力和抗風(fēng)險能力。“短”期防債券違約，對企業(yè)債券占帶息負債比例、短期債券占全部債券比例實施分類管理。同時，通過加強“兩金”管控、虧損企業(yè)治理、低效無效資產(chǎn)處置、非主業(yè)非優(yōu)勢企業(yè)（業(yè)務(wù)）剝離等措施，提高企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和運行效率。

    三是“防禁結(jié)合”：“防”風(fēng)險積累，加強低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險業(yè)務(wù)的日常監(jiān)測和專項檢查，主動控制新增金融業(yè)務(wù)；“禁”高風(fēng)險業(yè)務(wù)，嚴禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營重大風(fēng)險點。

    其次，《指導(dǎo)意見》明確了地方國資委“事前管理、事中應(yīng)對、事后管理”地方國企債務(wù)風(fēng)險的舉措：

    一是在事前管理方面，提倡開展債券全生命周期管理，建議地方國資委嚴格審核納入債務(wù)風(fēng)險重點管控范圍企業(yè)的發(fā)行方案，嚴禁欺詐發(fā)行債券，建立風(fēng)險主體償付督促機制。

    二是在事中應(yīng)對方面，建議各地方國資委將企業(yè)發(fā)債品種、規(guī)模、期限、用途、還款等關(guān)鍵信息納入債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制并實施滾動監(jiān)測，重點關(guān)注信用評級低、集中到期債券規(guī)模大、現(xiàn)金流緊張、經(jīng)營嚴重虧損企業(yè)的債券違約風(fēng)險，督促指導(dǎo)企業(yè)提前做好兌付資金接續(xù)安排。同時，各地方國資委要加強地方國有企業(yè)債務(wù)融資資金用途管控。

    三是在事后管理方面，對于已經(jīng)發(fā)生債券違約的，各地方國資委要及時報告本級人民政府，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實履行屬地責(zé)任，指導(dǎo)違約企業(yè)按照市場化、法治化、國際化原則妥善做好風(fēng)險處置，降低對區(qū)域風(fēng)險的負面影響。

    最后，《指導(dǎo)意見》提出了應(yīng)發(fā)揮監(jiān)管合力，完善國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作體系。各地方國資委要把加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控作為一項系統(tǒng)性工程，從投資規(guī)劃、財務(wù)監(jiān)管、考核分配、資本預(yù)算、產(chǎn)權(quán)管理、內(nèi)控管理、監(jiān)督追責(zé)和干部任免等國資監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)綜合施策，完善監(jiān)管體系，發(fā)揮監(jiān)管合力，筑牢風(fēng)險底線。

    《指導(dǎo)意見》的重要性在于這是國務(wù)院國資委專門針對地方國企債務(wù)風(fēng)險防控的第一份政策文件，對指導(dǎo)地方國資委有效管控地方國資企業(yè)風(fēng)險、穩(wěn)定市場投資者信心、防范和化解金融風(fēng)險等方面具有重要的意義。

    從短期看，可以預(yù)期《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，市場投資者對地方國企債務(wù)風(fēng)險的“擔(dān)憂”將會緩解，可以有效提振整個債券市場信心。后續(xù)即使還有地方國企違約，也會是在《指導(dǎo)意見》框架下注重市場預(yù)期引導(dǎo)的有序違約，不會給金融市場造成局部性或整體性重大影響。

    從長期看，《指導(dǎo)意見》為地方國資委做好、做實、做細地方國企風(fēng)險防控提供了指引和方向，有利于國企改革和地方國企的穩(wěn)健經(jīng)營，有利于進一步提升債券市場的安全性，也有利于強化地方乃至全國金融體系的穩(wěn)定性。

    當(dāng)然，在積極看待《指導(dǎo)意見》有利影響的同時也應(yīng)認識到，《指導(dǎo)意見》的效力發(fā)揮在很大程度上還取決于各地方國資委的細化舉措和執(zhí)行力度，后續(xù)需要密切關(guān)注《指導(dǎo)意見》發(fā)布之后地方國資委的落實舉措。

    三、政策建議

    地方國企債務(wù)問題是國民經(jīng)濟運行深層次問題的綜合反映，既有債務(wù)約束機制缺失等體制性問題，也有市場配置機制不健全、破產(chǎn)機制尚未真正發(fā)揮效應(yīng)等制度性因素影響，此外，還存在地方國企內(nèi)部經(jīng)營不善、社會負擔(dān)沉重、新冠肺炎疫情影響等企業(yè)自身和外部環(huán)境原因。因此，要解決地方國企債務(wù)問題，需要從國家層面、地方國資委層面以及企業(yè)層面多方面協(xié)同推進，共同有效地管控地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。在落實《指導(dǎo)意見》方面，建議后續(xù)做好以下工作：

    在國家層面，國務(wù)院國資委還需建立完善的地方國企債務(wù)監(jiān)測評價機制，有序穩(wěn)步推進各地方國資委細化和落實《指導(dǎo)意見》，全面提升地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控能力。

    在地方國資委層面，建議在做好《指導(dǎo)意見》落實的同時，可結(jié)合本地地方國企特點構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險量化評估模型，對所轄企業(yè)債務(wù)風(fēng)險進行精準(zhǔn)識別，做到早識別、早預(yù)警、早應(yīng)對，將債務(wù)風(fēng)險突出的企業(yè)納入重點管控范圍，從投資管控、財務(wù)監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績考核等方面綜合施策，督促企業(yè)穩(wěn)妥化解重大債務(wù)風(fēng)險，不斷提高債務(wù)風(fēng)險管控工作的前瞻性。此外，建議進一步加大債務(wù)風(fēng)險防控考核力度，對債務(wù)風(fēng)險較高的國有企業(yè)，在年度經(jīng)營績效考核中加大負債率等有關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，同時強化責(zé)任追究。

    在地方國企層面，一是提高自身核心競爭力，增強資本積累能力。提升企業(yè)自身競爭力是化解債務(wù)風(fēng)險的最終途徑。地方國企特別是大中型地方國企應(yīng)做到聚焦主業(yè)、做強主業(yè)。要提高核心競爭力，一方面應(yīng)通過大力創(chuàng)新，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，獲得細分市場競爭優(yōu)勢來提高自身企業(yè)競爭力，另一方面應(yīng)主動通過退出非主業(yè)、盈利能力弱的資產(chǎn)來實現(xiàn)企業(yè)的“強身健體”。此外，應(yīng)加強投資管理，嚴格把關(guān)主業(yè)投資、嚴控非主業(yè)投資和推高負債率的項目，提高投資的決策水平和經(jīng)濟效益。二是加強債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，保持合理債務(wù)水平。地方國企要加強債務(wù)風(fēng)險信息系統(tǒng)建設(shè)，幫助管理層利用內(nèi)外部有效信息來發(fā)現(xiàn)、識別、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險，為提前做好償債安排、防范違約風(fēng)險提供保障。在具體操作上，推動各相關(guān)單位會計核算的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提高數(shù)據(jù)的規(guī)范性、顆粒度，確保各級子企業(yè)債務(wù)水平、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債能力、資產(chǎn)質(zhì)量等重點監(jiān)控指標(biāo)能夠得到及時而全面的監(jiān)控。同時，地方國企應(yīng)嚴格執(zhí)行監(jiān)管要求，積極對標(biāo)行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)，主動調(diào)整債務(wù)水平和債務(wù)結(jié)構(gòu)，處理好短期和長期、債權(quán)和股權(quán)、現(xiàn)金流和利潤之間的平衡，保持合理、健康的債務(wù)水平。