強化地方國企債務風險管控 防范、化解系統(tǒng)性金融風險

    國有企業(yè)債務風險事關金融穩(wěn)定的大局，加強債務風險防控是國有企業(yè)提高抗風險能力的重中之重，也是國有企業(yè)落實國企改革三年行動方案，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)2035年遠景規(guī)劃的必要前提。

    曾剛（上海金融與發(fā)展實驗室主任）

    劉呂科（國家金融與發(fā)展實驗室研究員）

    3月26日，國務院國資委印發(fā)《關于加強地方國有企業(yè)債務風險管控工作的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），從完善監(jiān)測預警機制、分類管控資產(chǎn)負債率、開展債券全生命周期管理、依法處置違約風險、規(guī)范債務資金用途等八個方面，向地方國資委提出了工作要求，為地方國資委化解地方國企債務風險提供了指引，有利于進一步穩(wěn)定市場信心，也有利于局部及整體性金融系統(tǒng)性風險的防范和化解。

    一、《指導意見》出臺的背景

    國有企業(yè)債務風險事關金融穩(wěn)定的大局，加強債務風險防控是國有企業(yè)提高抗風險能力的重中之重，也是國有企業(yè)落實國企改革三年行動方案，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)2035年遠景規(guī)劃的必要前提。

    2017年以來，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)為適應和引領新常態(tài)，以深化供給側(cè)結(jié)構性改革為主線，全面落實“三去一降一補”，深化改革，打響“瘦身健體”提質(zhì)增效攻堅戰(zhàn)，通過開展降杠桿、“處僵治困”、去產(chǎn)能、降本增效等一系列工作，有效遏制了資產(chǎn)負債率過快增長的勢頭，中央企業(yè)資產(chǎn)負債率持續(xù)保持下降趨勢。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影響，地方國有企業(yè)資產(chǎn)負債率不僅沒有下降，甚至略有升高，債務水平持續(xù)高位運行。

    此外，為達到美化資產(chǎn)負債表的目的，近年來部分地方國有企業(yè)通過永續(xù)債、并表基金開展的融資規(guī)?？焖僭鲩L。在報表中，這類融資雖計入權益，能達到降低資產(chǎn)負債率的作用，但其本質(zhì)并不具備吸收損失的股權屬性，而具有更多的債務屬性。這類融資規(guī)模的擴張，雖然短期內(nèi)有利于緩解企業(yè)流動性壓力，但如果過度發(fā)行，容易成為企業(yè)粉飾報表、掩蓋風險的監(jiān)管套利手段，且由于發(fā)行利率高于企業(yè)債等融資工具，會給企業(yè)造成額外的債務負擔。

    統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年11月永煤事件發(fā)生以來，地方國企違約數(shù)量和規(guī)模均有所上升，截至目前，共有8家地方國有企業(yè)發(fā)生違約。從目前債券市場來看，地方國企債券無論在數(shù)量還是金額上都在整個非金融企業(yè)債券市場中居于重要地位，地方國企債務違約將影響整個市場投資者信心，具有潛在的系統(tǒng)性風險隱患。

    地方國企債務違約也引起了相關部門及領導的關注。2020年11月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會工作會議指出“地方政府要堅決維護法制權威，落實監(jiān)管責任和屬地責任，督促各類市場主體嚴格履行主體責任，建立良好的地方金融生態(tài)和信用環(huán)境”。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出“要抓實化解地方政府隱性債務風險工作”。在此情況下，國務院國資委適時針對地方國企債務風險防控下發(fā)《指導意見》，是落實中央經(jīng)濟工作會議指示精神，強化地方國企債務風險管控的重要舉措之一，將有利于進一步管控地方國有企業(yè)債務風險，有利于進一步穩(wěn)定債券市場投資者信心，也有利于防范和化解金融系統(tǒng)性風險。

    二、《指導意見》主要內(nèi)容及其影響

    2021年2月23日，國務院新聞辦公室舉行的國企改革發(fā)展情況新聞發(fā)布會上，國務院國資委便提出“正研究制定加強地方國企債務風險管控工作的指導意見”，并提出了針對地方國企債務的“三個結(jié)合”（點面結(jié)合、長短結(jié)合、防禁結(jié)合）?！吨笇б庖姟吩?ldquo;三個結(jié)合”原則框架下，提出了地方國資委事前、事中、事后管控國企債務風險的主要舉措，對于地方國企債務風險防控具有重要的指導意義。

    首先，《指導意見》細化并落實了“三個結(jié)合”基本原則：

    一是“點面結(jié)合”：“面”上嚴控地方國企負債率，可參照中央企業(yè)資產(chǎn)負債率行業(yè)警戒線和管控線進行分類管控，保持整體債務水平的穩(wěn)健可控；“點”上嚴管高風險地方國企，對于負債率過高、流動性緊張的地方國企納入重點管控名單，“一企一策”確定管控目標，指導企業(yè)通過控投資、壓負債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式多措并舉降杠桿減負債，推動高負債企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平。

    二是“長短結(jié)合”：“長”期抓長效機制建設，各地方國資委要堅決貫徹落實國企改革三年行動要求，立足地方國有企業(yè)債務風險管控長效機制建設，督促指導企業(yè)通過全面深化改革破解風險難題。同時，加快推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構調(diào)整，加速數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展新技術、新模式、新業(yè)態(tài)，不斷增強自主創(chuàng)新能力、市場核心競爭力和抗風險能力。“短”期防債券違約，對企業(yè)債券占帶息負債比例、短期債券占全部債券比例實施分類管理。同時，通過加強“兩金”管控、虧損企業(yè)治理、低效無效資產(chǎn)處置、非主業(yè)非優(yōu)勢企業(yè)（業(yè)務）剝離等措施，提高企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和運行效率。

    三是“防禁結(jié)合”：“防”風險積累，加強低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風險業(yè)務的日常監(jiān)測和專項檢查，主動控制新增金融業(yè)務；“禁”高風險業(yè)務，嚴禁融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”“走單”等虛假貿(mào)易業(yè)務，管住生產(chǎn)經(jīng)營重大風險點。

    其次，《指導意見》明確了地方國資委“事前管理、事中應對、事后管理”地方國企債務風險的舉措：

    一是在事前管理方面，提倡開展債券全生命周期管理，建議地方國資委嚴格審核納入債務風險重點管控范圍企業(yè)的發(fā)行方案，嚴禁欺詐發(fā)行債券，建立風險主體償付督促機制。

    二是在事中應對方面，建議各地方國資委將企業(yè)發(fā)債品種、規(guī)模、期限、用途、還款等關鍵信息納入債務風險監(jiān)測預警機制并實施滾動監(jiān)測，重點關注信用評級低、集中到期債券規(guī)模大、現(xiàn)金流緊張、經(jīng)營嚴重虧損企業(yè)的債券違約風險，督促指導企業(yè)提前做好兌付資金接續(xù)安排。同時，各地方國資委要加強地方國有企業(yè)債務融資資金用途管控。

    三是在事后管理方面，對于已經(jīng)發(fā)生債券違約的，各地方國資委要及時報告本級人民政府，在地方政府的統(tǒng)一領導下，切實履行屬地責任，指導違約企業(yè)按照市場化、法治化、國際化原則妥善做好風險處置，降低對區(qū)域風險的負面影響。

    最后，《指導意見》提出了應發(fā)揮監(jiān)管合力，完善國有企業(yè)債務風險管控工作體系。各地方國資委要把加強地方國有企業(yè)債務風險管控作為一項系統(tǒng)性工程，從投資規(guī)劃、財務監(jiān)管、考核分配、資本預算、產(chǎn)權管理、內(nèi)控管理、監(jiān)督追責和干部任免等國資監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)綜合施策，完善監(jiān)管體系，發(fā)揮監(jiān)管合力，筑牢風險底線。

    《指導意見》的重要性在于這是國務院國資委專門針對地方國企債務風險防控的第一份政策文件，對指導地方國資委有效管控地方國資企業(yè)風險、穩(wěn)定市場投資者信心、防范和化解金融風險等方面具有重要的意義。

    從短期看，可以預期《指導意見》發(fā)布后，市場投資者對地方國企債務風險的“擔憂”將會緩解，可以有效提振整個債券市場信心。后續(xù)即使還有地方國企違約，也會是在《指導意見》框架下注重市場預期引導的有序違約，不會給金融市場造成局部性或整體性重大影響。

    從長期看，《指導意見》為地方國資委做好、做實、做細地方國企風險防控提供了指引和方向，有利于國企改革和地方國企的穩(wěn)健經(jīng)營，有利于進一步提升債券市場的安全性，也有利于強化地方乃至全國金融體系的穩(wěn)定性。

    當然，在積極看待《指導意見》有利影響的同時也應認識到，《指導意見》的效力發(fā)揮在很大程度上還取決于各地方國資委的細化舉措和執(zhí)行力度，后續(xù)需要密切關注《指導意見》發(fā)布之后地方國資委的落實舉措。

    三、政策建議

    地方國企債務問題是國民經(jīng)濟運行深層次問題的綜合反映，既有債務約束機制缺失等體制性問題，也有市場配置機制不健全、破產(chǎn)機制尚未真正發(fā)揮效應等制度性因素影響，此外，還存在地方國企內(nèi)部經(jīng)營不善、社會負擔沉重、新冠肺炎疫情影響等企業(yè)自身和外部環(huán)境原因。因此，要解決地方國企債務問題，需要從國家層面、地方國資委層面以及企業(yè)層面多方面協(xié)同推進，共同有效地管控地方國有企業(yè)債務風險。在落實《指導意見》方面，建議后續(xù)做好以下工作：

    在國家層面，國務院國資委還需建立完善的地方國企債務監(jiān)測評價機制，有序穩(wěn)步推進各地方國資委細化和落實《指導意見》，全面提升地方國有企業(yè)債務風險管控能力。

    在地方國資委層面，建議在做好《指導意見》落實的同時，可結(jié)合本地地方國企特點構建債務風險量化評估模型，對所轄企業(yè)債務風險進行精準識別，做到早識別、早預警、早應對，將債務風險突出的企業(yè)納入重點管控范圍，從投資管控、財務監(jiān)督、產(chǎn)權管理、業(yè)績考核等方面綜合施策，督促企業(yè)穩(wěn)妥化解重大債務風險，不斷提高債務風險管控工作的前瞻性。此外，建議進一步加大債務風險防控考核力度，對債務風險較高的國有企業(yè)，在年度經(jīng)營績效考核中加大負債率等有關指標的權重，同時強化責任追究。

    在地方國企層面，一是提高自身核心競爭力，增強資本積累能力。提升企業(yè)自身競爭力是化解債務風險的最終途徑。地方國企特別是大中型地方國企應做到聚焦主業(yè)、做強主業(yè)。要提高核心競爭力，一方面應通過大力創(chuàng)新，加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，獲得細分市場競爭優(yōu)勢來提高自身企業(yè)競爭力，另一方面應主動通過退出非主業(yè)、盈利能力弱的資產(chǎn)來實現(xiàn)企業(yè)的“強身健體”。此外，應加強投資管理，嚴格把關主業(yè)投資、嚴控非主業(yè)投資和推高負債率的項目，提高投資的決策水平和經(jīng)濟效益。二是加強債務風險監(jiān)測預警，保持合理債務水平。地方國企要加強債務風險信息系統(tǒng)建設，幫助管理層利用內(nèi)外部有效信息來發(fā)現(xiàn)、識別、預警債務風險，為提前做好償債安排、防范違約風險提供保障。在具體操作上，推動各相關單位會計核算的標準化、規(guī)范化建設，提高數(shù)據(jù)的規(guī)范性、顆粒度，確保各級子企業(yè)債務水平、債務結(jié)構、償債能力、資產(chǎn)質(zhì)量等重點監(jiān)控指標能夠得到及時而全面的監(jiān)控。同時，地方國企應嚴格執(zhí)行監(jiān)管要求，積極對標行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)，主動調(diào)整債務水平和債務結(jié)構，處理好短期和長期、債權和股權、現(xiàn)金流和利潤之間的平衡，保持合理、健康的債務水平。