專項(xiàng)債對經(jīng)濟(jì)托而不舉 后續(xù)潛力有待激發(fā)

    今年新增地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）已進(jìn)入發(fā)行工作尾聲。作為財(cái)政政策中穩(wěn)投資、補(bǔ)短板的重要工具，今年新增專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏較前兩年明顯轉(zhuǎn)變，以相對平緩的節(jié)奏走完全年。而在經(jīng)濟(jì)效用上，今年新增專項(xiàng)債對經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)出“托而不舉”，即使在下半年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)動能減弱后，逐漸提速的專項(xiàng)債也尚未對基建投資增速形成顯著拉升。

    接受證券時(shí)報(bào)記者采訪的專家認(rèn)為，整體來看，今年新增專項(xiàng)債發(fā)行和使用進(jìn)度偏慢。進(jìn)入11月后新增專項(xiàng)債并未刻意“趕進(jìn)度”完成發(fā)行目標(biāo)，而是留有部分額度待12月發(fā)行。發(fā)行節(jié)奏的轉(zhuǎn)變以及今年專項(xiàng)債依舊存在資金閑置、使用效率不高等問題，均限制了專項(xiàng)債對經(jīng)濟(jì)的拉動。預(yù)計(jì)在2022年，新增專項(xiàng)債有望發(fā)行節(jié)奏前置以支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模以助力重點(diǎn)領(lǐng)域投資。

    11月發(fā)行放緩

    專項(xiàng)債平穩(wěn)走完全年

    財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年1-10月，各地累計(jì)已組織發(fā)行新增地方政府債券（下稱“地方債”）36625億元，包括一般債券7553億元和專項(xiàng)債券29072億元。若要實(shí)現(xiàn)今年新增專項(xiàng)債額度盡量在11月底前發(fā)行完畢的要求，證券時(shí)報(bào)記者以國務(wù)院批準(zhǔn)的已下達(dá)新增專項(xiàng)債限額34676億元測算，則11月底需發(fā)行新增專項(xiàng)債5604億元；以全年預(yù)算安排新增專項(xiàng)債限額36500億元測算，則11月底需發(fā)行新增專項(xiàng)債7428億元。

    自8月起，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模就在逐月增加，10月新增專項(xiàng)債規(guī)模已達(dá)到5411億元，創(chuàng)下今年以來新高。不過，多家機(jī)構(gòu)監(jiān)測的地方債發(fā)行數(shù)據(jù)卻顯示，11月上半月地方債整體發(fā)行速度放緩。海通證券研究所統(tǒng)計(jì)顯示，11月上半月（11月1日-11月15日）共發(fā)行地方債687.73億元。廣發(fā)證券發(fā)展研究中心監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截至11月19日，今年已發(fā)行新增專項(xiàng)債29207億元，占國務(wù)院批準(zhǔn)的已下達(dá)限額的84.2%，還剩下新增專項(xiàng)債5469億元。

    “預(yù)計(jì)11月底發(fā)完新增專項(xiàng)債全部額度有難度，12月份仍有新增專項(xiàng)債發(fā)行。”財(cái)信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家伍超明告訴證券時(shí)報(bào)記者，據(jù)財(cái)信研究所統(tǒng)計(jì)，截止到11月26日，11月份新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模（含發(fā)行計(jì)劃）約為3570億元，遠(yuǎn)低于新增專項(xiàng)債的剩余額度。部分省份在12月份仍有待發(fā)行的新增專項(xiàng)債券，表明今年額度很難在11月底用完。

    蘇寧金融研究院宏觀部副主任陶金也對證券時(shí)報(bào)記者指出，11月新增專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏不及預(yù)期，幾乎不可能完成全年新增限額的發(fā)行。若要完成全年發(fā)行目標(biāo)，或有約4500億元新增專項(xiàng)債留待12月完成發(fā)行。

    整體來看，新增專項(xiàng)債全年保持著平穩(wěn)發(fā)行節(jié)奏。在3月末開啟發(fā)行后，新增專項(xiàng)債在上半年發(fā)行進(jìn)度緩慢，下半年節(jié)奏雖有所加快，但也未出現(xiàn)單月大幅增長，今年以來的新增專項(xiàng)債單月發(fā)行高峰5411億元遠(yuǎn)低于2020年最高的9980億元。

    優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目難挖掘

    專項(xiàng)債發(fā)力受限

    專項(xiàng)債一直以來都發(fā)揮著穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板等重要作用。今年預(yù)算安排的新增專項(xiàng)債限額略低于去年1000億，但今年以來的基建投資增速表現(xiàn)相對偏弱。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1-10月基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長1%，較1-9月回落0.5個(gè)百分點(diǎn)。普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然下半年來專項(xiàng)債加快發(fā)行進(jìn)度有利于基建投資在年末回升，但年內(nèi)基建投資增速回升幅度不大。

    中信證券研究部首席宏觀分析師程強(qiáng)對證券時(shí)報(bào)記者表示，今年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏與前兩年不同，可以用“后置”來概括。由于去年3.75萬億規(guī)模的新增專項(xiàng)債額度增加較多，部分資金使用效率不高，為確保資金匹配項(xiàng)目并形成實(shí)物工作量，因此今年專項(xiàng)債的發(fā)行使用轉(zhuǎn)為集中到下半年。另一方面，近些年來能夠匹配專項(xiàng)債要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目有所減少，在局部地區(qū)出現(xiàn)了項(xiàng)目儲備不足的現(xiàn)象。專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏后置與優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的缺乏，使得基建投資增速回升幅度相對有限。

    伍超明則認(rèn)為，今年新增專項(xiàng)債節(jié)奏平緩既有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏的制約，又有財(cái)政部門的主動減速。上半年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長壓力較小，地方政府工作重心轉(zhuǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)。并且隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，宏觀政策調(diào)控已由“逆周期”轉(zhuǎn)向“跨周期”，專項(xiàng)債發(fā)行平緩更有利于平滑經(jīng)濟(jì)波動。

    天風(fēng)證券固收首席分析師孫彬彬指出，目前專項(xiàng)債資金閑置、使用效率不高的情況仍然客觀存在。專項(xiàng)債在發(fā)行訴求和用途之間也存在一定的銜接問題，這也是財(cái)政部在近日出臺《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的直接原因。另外，當(dāng)前在建工程占專項(xiàng)債資金比重較高的問題也較為突出，一方面說明新增項(xiàng)目有難度，另一方面說明存量項(xiàng)目有困難。這會導(dǎo)致新增專項(xiàng)債對于拉動基建投資的作用打折扣，客觀上也會影響額度申報(bào)和最終發(fā)行速度。

    明年專項(xiàng)債

    或提速增量

    目前，今年的地方債發(fā)行工作進(jìn)入尾聲，多地已將目光放在2022年項(xiàng)目儲備和項(xiàng)目申報(bào)工作上。證券時(shí)報(bào)記者還了解到，財(cái)政部已于近日明確，下一步，將結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，研究做好2022年地方政府新增債務(wù)限額提前下達(dá)工作。

    在2019年末，為支持2020年的地方債“早發(fā)快用”，國務(wù)院早在2019年11月27日就提前下達(dá)了2020年部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額1萬億。不過，2021年的新增專項(xiàng)債限額卻并未在2020年提前下達(dá)，當(dāng)時(shí)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，未提前下達(dá)限額是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長動能持續(xù)恢復(fù)無需盡快發(fā)揮專項(xiàng)債效能，且2020年較大規(guī)模的專項(xiàng)債在發(fā)行過程中出現(xiàn)資金閑置現(xiàn)象。

    對于財(cái)政部的表態(tài)，伍超明表示，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長動能偏弱，需要專項(xiàng)債發(fā)揮效能，助力基建逆周期托底經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，提前下達(dá)專項(xiàng)債額度還有利于地方政府做好前期準(zhǔn)備工作，加快重大項(xiàng)目儲備，縮短專項(xiàng)債發(fā)行使用周期，盡快形成實(shí)物工作量，提高財(cái)政資金使用績效。

    展望下一年地方債發(fā)行工作，程強(qiáng)認(rèn)為，2022年可能還會延續(xù)往年的增量規(guī)模，新增專項(xiàng)債規(guī)?？赡苓_(dá)到4萬億以上。在發(fā)行節(jié)奏上，明年專項(xiàng)債發(fā)行大概率要前置，首先財(cái)政政策需要適度支持經(jīng)濟(jì)，推動專項(xiàng)債形成實(shí)物工作量宜早不宜遲。其次，明年在符合國家政策大方向的重要投資領(lǐng)域，比如新能源產(chǎn)業(yè)、城市更新改造等都需要專項(xiàng)債給予支持。

    陶金也認(rèn)為，明年的財(cái)政政策實(shí)施空間較大，尤其是在明年初期，重大項(xiàng)目陸續(xù)上馬、預(yù)留資金的持續(xù)積累都支撐了財(cái)政發(fā)力。今年的專項(xiàng)債發(fā)行和使用進(jìn)度都偏慢，需要在明年財(cái)政部門開啟新一年財(cái)政政策部署的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加大短期的專項(xiàng)債投入。

    伍超明則持有不同意見，他認(rèn)同新增專項(xiàng)債節(jié)奏有望前置，但預(yù)計(jì)2022年會適當(dāng)降低新增專項(xiàng)債額度至3萬億元左右。原因在于當(dāng)前國內(nèi)專項(xiàng)債擴(kuò)張速度過快，而由于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏，專項(xiàng)債自求平衡的硬約束正逐漸失去效力。另外，專項(xiàng)債收支列入政府性基金預(yù)算，而地方土地收入是其重要的償債來源，因此，在房地產(chǎn)市場穩(wěn)定之前，預(yù)計(jì)政府性基金收入與專項(xiàng)債余額的缺口難以收窄，專項(xiàng)債大幅擴(kuò)容的償付保障力不足。