地方招商漸趨“撥改投” 十萬億引導(dǎo)基金劍指產(chǎn)業(yè)升級

    證券時報記者 吳少龍 張淑賢

    近年來，在資本招商、加速新經(jīng)濟發(fā)展的浪潮下，政府引導(dǎo)基金成為了“弄潮兒”。

    數(shù)據(jù)顯示，截至目前，各地政府已累計成立1841只政府引導(dǎo)基金，總目標(biāo)規(guī)模突破10萬億元。當(dāng)下，伴隨地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，政府引導(dǎo)基金邁入新的發(fā)展階段。

    如何用好用足這一重要政策金融工具，充分發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，已經(jīng)成為各地政府的重要考量。

    總目標(biāo)規(guī)模已突破10萬億

    邁入“十四五”，政府引導(dǎo)基金再度活躍起來。

    清科私募通數(shù)據(jù)顯示，自2021年以來，累計有163只政府引導(dǎo)基金先后成立，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)9806.04億元。其中，2021年成立150只，數(shù)量創(chuàng)2019年以來的新高，目標(biāo)規(guī)模為8667.04億元。

    北京50億元城市副中心產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金設(shè)立、福建200億元海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投資基金母基金設(shè)立、上?；I建國有資本投資母基金……據(jù)證券時報記者不完全統(tǒng)計，今年1月以來，又有多地宣布設(shè)立或籌建政府引導(dǎo)基金。

    至此，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金數(shù)量突破1800只，達(dá)1841只，總目標(biāo)規(guī)模也跨過10萬億元大關(guān)，達(dá)10.27萬億元，單只基金平均目標(biāo)規(guī)模為67.66億元。

    從探索起步、逐步試點，到規(guī)范化運作、全面發(fā)展，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金在實踐中快速發(fā)展。

    2002年我國首只具有實質(zhì)意義的政府引導(dǎo)基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立，至今國內(nèi)政府引導(dǎo)基金已走過20年歷程。

    2015年至2018年，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金迎來快速發(fā)展期，每年成立的數(shù)量均超過160只，其中2016年是國內(nèi)政府引導(dǎo)基金爆發(fā)之年，單年累計有416只政府引導(dǎo)基金成立。從2019年開始，基金設(shè)立節(jié)奏放緩。

    投中研究院院長劉璟琨在接受證券時報記者采訪時表示，2015年至2018年屬于政府引導(dǎo)基金高速發(fā)展階段，此后隨著資管新規(guī)的實施，資金來源渠道減少，且地方引導(dǎo)基金也出現(xiàn)了投資效果未達(dá)預(yù)期等問題，再加上財政部要求加強政府投資基金管理，各地普遍放緩了政府引導(dǎo)基金的設(shè)立節(jié)奏。

    “直到去年，政府引導(dǎo)基金又重新活躍起來，一方面不符合要求、需退出的政府引導(dǎo)基金已梳理完；另一方面地方政府面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級壓力，需要尋找新出路，在招商中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)除稅收、土地等外還需要資金、股權(quán)上的支持，于是地方政府把引導(dǎo)基金作為一個抓手，吸引企業(yè)到當(dāng)?shù)匕l(fā)展。”劉璟琨向記者表示。

    目前，我國宏觀經(jīng)濟正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的重要發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金作為這一歷史發(fā)展時期促進(jìn)“新經(jīng)濟”快速發(fā)展、轉(zhuǎn)變財政投入方式的重要工具，正發(fā)揮越來越重要的作用。此外，政府引導(dǎo)基金的快速發(fā)展，也是各地政府積極擁抱市場的表現(xiàn)。

    “這是大趨勢。”上海市天使投資引導(dǎo)基金運營負(fù)責(zé)人董若愚在接受記者采訪時表示。以往，政府對企業(yè)的支持是直接給予財政補貼，近些年，“撥改投”成為趨勢，以引導(dǎo)基金的方式，通過專業(yè)機構(gòu)市場化的眼光把錢投出去。

    “政府引導(dǎo)基金在持續(xù)引導(dǎo)參股基金投早投小方面起到的作用和意義重大。”董若愚向記者表示，“引導(dǎo)基金要做的是把錢交給真正有能力的基金管理人，通過他們來發(fā)現(xiàn)、賦能有潛力的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，有效提高財政資金的使用效率，創(chuàng)造更優(yōu)的社會價值。以上海市天使投資引導(dǎo)基金為例，利用市場化管理機構(gòu)在行業(yè)內(nèi)長期積累的早期投資經(jīng)驗和資源，運用到引導(dǎo)基金投資過程，大大提高了政府資金的投資效益和運作效率。”

    引導(dǎo)基金向區(qū)縣下沉

    1月26日，由合肥市東鑫集團發(fā)起設(shè)立的安徽巢湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金公司注冊成立，首期認(rèn)繳規(guī)模10億元?；饘@科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的招引項目和存量優(yōu)質(zhì)企業(yè)，開展對外合作參股基金和項目直接投資。該政府引導(dǎo)基金注冊地為縣級市——巢湖市。

    無獨有偶。2022年以來，國內(nèi)設(shè)立的13只政府引導(dǎo)基金中，有4只為區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金。

    更早之前，安徽省安慶市懷寧縣政府與深創(chuàng)投集團合作設(shè)立政府引導(dǎo)基金；首鋼基金協(xié)助北京市通州區(qū)發(fā)起設(shè)立50億元規(guī)模的北京城市副中心產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；安徽黟縣成立戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)招商引導(dǎo)基金，規(guī)模3億元。

    政府引導(dǎo)基金正在向區(qū)縣一級不斷下沉。

    記者梳理發(fā)現(xiàn)，政府引導(dǎo)基金下沉的趨勢已延續(xù)很長一段時間，自2017年以來，每成立3只政府引導(dǎo)基金，便有1只來自區(qū)縣這一層級。

    清科私募通數(shù)據(jù)顯示，區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金的數(shù)量已經(jīng)由2016年末的264只攀升至目前的549只，增長逾1倍，占比也從25.83%提升至29.82%。最新數(shù)據(jù)顯示，目前國家級的有38只，省級的363只，地市級的數(shù)量最多，有810只，三個級別數(shù)量分別占總數(shù)的2.06%、19.72%、44%。

    劉璟琨表示，無論省級、市級還是區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金，都早已存在，“區(qū)別在于政府引導(dǎo)基金之前沒有成系統(tǒng)地成立，而近兩年多是自上而下地打造政府引導(dǎo)基金體系，比如，去年動作較大的江蘇，從省級到市級再到區(qū)縣級，均設(shè)計了配套的地方引導(dǎo)基金體系。”

    合肥樣本：打造“基金叢林”

    政府引導(dǎo)基金快速發(fā)展的過程中，通過“以投帶引”的“國資領(lǐng)投”招商引資新模式，引入和培育了顯示屏、半導(dǎo)體、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)集群，一舉進(jìn)入生產(chǎn)總值“萬億俱樂部”的網(wǎng)紅城市——合肥，無疑是各方關(guān)注的焦點。

    根據(jù)合肥市國資委和合肥市財政局聯(lián)合印發(fā)的《合肥市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》和《合肥市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》，合肥市引導(dǎo)基金除可采取參股方式引導(dǎo)設(shè)立子基金的運作方式外，還可對符合合肥市產(chǎn)業(yè)政策的重大項目企業(yè)，以股權(quán)和優(yōu)先股等方式進(jìn)行直接投資。

    通過引導(dǎo)基金實現(xiàn)“招商引資”的典型代表莫過于“蔚來汽車項目”。2020年4月29日，蔚來與合肥市建設(shè)投資控股（集團）有限公司等戰(zhàn)略投資者簽署關(guān)于投資蔚來中國的最終協(xié)議，戰(zhàn)略投資者將向蔚來中國投資70億元人民幣，合計持有24.1%股權(quán)。與此同時，蔚來中國總部落戶合肥。

    蔚來汽車是合肥繼2007年投資引入顯示器產(chǎn)業(yè)的京東方、2011年投資引入集成電路產(chǎn)業(yè)的長鑫半導(dǎo)體后，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的重磅布局。

    記者了解到，近年來，合肥出臺完備的政府引導(dǎo)基金政策體系，通過靈活運用政府引導(dǎo)基金這一投資利器，撬動社會資本，以“基金+產(chǎn)業(yè)”模式打造“基金叢林”，實現(xiàn)“四兩撥千斤”的效果，不斷優(yōu)化完善重點產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條。

    “基金叢林”主要解決兩大難題，一是招商，二是培育，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展，最終推動合肥市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展。

    以合肥市建設(shè)投資控股（集團）有限公司為例，其以市場化方式參與項目投資，利用股權(quán)投資、定向增發(fā)、基金入股等實施杠桿撬動，招引符合產(chǎn)業(yè)定位的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“大項目”。

    合肥重點產(chǎn)業(yè)——新型平板顯示產(chǎn)業(yè)，在“基金叢林”的支持下，延伸覆蓋上游原材料器件、中游面板模組和下游智能終端，實現(xiàn)“從沙子到整機”的完整產(chǎn)業(yè)鏈布局。其中，建投集團發(fā)起設(shè)立總規(guī)模近300億元的芯屏基金，全部投向合肥市集成電路和平板顯示上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成了儲備項目、在投項目和退出項目并存的良性投資生態(tài)。

    合肥市投資促進(jìn)局相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹，合肥市政府注重充分發(fā)揮國有資本在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用，整合產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、芯屏等政府平臺基金，打造千億規(guī)模的基金叢林，探索形成“國資領(lǐng)投、社會資本參與”的新型投融資模式和“引進(jìn)專業(yè)團隊→國有資本投資引領(lǐng)→項目落地→通過上市通道退出→循環(huán)支持新項目發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)運作模式，有力保障重大項目的融資需求，有效支持了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

    “從10年前的京東方項目，到近幾年的長鑫、晶合晶圓、康寧玻璃、維信諾AMOLED項目，再到蔚來、威馬等新能源汽車項目，合肥國資已成為合肥戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者，產(chǎn)業(yè)升級的助推器和牽引繩。”該負(fù)責(zé)人說。

    通過政府主導(dǎo)的資本力量，以大手筆投資引入龍頭企業(yè)，再通過龍頭企業(yè)的帶動作用，積極培育和壯大產(chǎn)業(yè)集群，合肥市政府被市場冠以“最牛風(fēng)投”的稱號。

    成立引導(dǎo)基金需因地制宜

    “各地經(jīng)濟發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)特點和企業(yè)特點都不一樣，意味著各地不能照搬其他地區(qū)的政府引導(dǎo)基金模式。”評價各地紛紛設(shè)立政府引導(dǎo)基金時，劉璟琨向記者表示。

    劉璟琨介紹，政府引導(dǎo)基金的投資方式大概分為兩類，一類是專項基金，通過專項基金引入重大項目，政府引導(dǎo)基金可以更加精準(zhǔn)培育產(chǎn)業(yè)；另一類是投向市場化機構(gòu)，稱為盲池基金，投資組合不確定，但通過返投比例等，要求被投機構(gòu)支持的企業(yè)中，當(dāng)?shù)仨椖空家欢ū壤?/p>

    劉璟琨以深圳、浙江、蘇州等地舉例說明。他表示，深圳的政府引導(dǎo)基金較集中，市級層面主要是深圳市政府投資引導(dǎo)基金和深圳天使母基金，因為深圳創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)于全國多數(shù)地方，只需要引導(dǎo)基金投向盲池機構(gòu)，即能吸引到更多的投資機構(gòu)投向初創(chuàng)企業(yè)，不是特別需要設(shè)立專項基金。

    “浙江又是另一種情況，浙江民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)，但投資機構(gòu)數(shù)量相對較少、創(chuàng)投環(huán)境相對較弱，而且很多民營企業(yè)尚不習(xí)慣股權(quán)融資，因此靠盲池基金的引導(dǎo)基金不一定能解決問題，因此浙江設(shè)立專項基金，浙江稱為非定向基金，引入核心企業(yè)產(chǎn)線，吸引企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)業(yè)，要比單獨設(shè)立盲池基金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)效果要好。”劉璟琨稱。

    蘇州方面，劉璟琨表示，“蘇州去年動作較大的是天使引導(dǎo)基金，這是因為當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)環(huán)境非常好，尤其是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，不少海歸到蘇州創(chuàng)業(yè)，他們在海外可能就拿過風(fēng)投的錢，對天使投資非常有心得，因此蘇州會更多布局天使投資和創(chuàng)業(yè)投資。”

    董若愚持有相似意見。他強調(diào)，并非所有區(qū)域都適合通過政府引導(dǎo)基金來發(fā)展早期投資，一個區(qū)域創(chuàng)業(yè)土壤的肥沃與否，取決于相關(guān)的“養(yǎng)料”是否充足，需要同時具備三個基本要素。

    一是人才要素。當(dāng)?shù)赜袥]有高素質(zhì)的創(chuàng)業(yè)者持續(xù)涌現(xiàn)，上海、北京、深圳之所以適合發(fā)展早期投資，是因為當(dāng)?shù)責(zé)o論創(chuàng)業(yè)者還是投資人都形成了一定的集聚效應(yīng)，尤其是經(jīng)過大企業(yè)熏陶的高端人才，他們第一站會留在本地進(jìn)行創(chuàng)業(yè)。

    二是資本要素?？萍碱I(lǐng)域企業(yè)在發(fā)展初期，從天使輪到A輪、B輪，投資機構(gòu)對項目的持續(xù)支持至關(guān)重要。投資機構(gòu)往往有一個投資區(qū)域半徑，而創(chuàng)投基金普遍扎根在一線城市。三四線城市盡管有不錯的項目，但后續(xù)發(fā)展如果沒有資本的助力，會影響發(fā)展速度。

    三是產(chǎn)業(yè)要素。比如上海就有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，集成電路、生物醫(yī)藥和人工智能領(lǐng)域均有10年以上的發(fā)展基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)十分成熟，本土創(chuàng)業(yè)企業(yè)會離大客戶更近。不能期望依靠引導(dǎo)基金來搭建從0到1的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，引導(dǎo)基金更適合作為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引擎之一。