“十四五”應(yīng)急管理體系規(guī)劃出爐 加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控

    2月14日，國務(wù)院發(fā)布《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。

    “十三五”時期我國應(yīng)急管理體系不斷健全，應(yīng)急救援效能顯著提升，安全生產(chǎn)水平穩(wěn)步提高，防災(zāi)減災(zāi)能力明顯增強。

    《規(guī)劃》指出“十四五”時期仍是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時明確我國風(fēng)險隱患仍然突出，防控難度不斷加大，應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，各類安全風(fēng)險隱患交織疊加，生產(chǎn)安全事故仍然易發(fā)多發(fā)。

    《規(guī)劃》提出“十四五”時期七大主要指標(biāo)，包括生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)下降15%、重特大生產(chǎn)安全事故起數(shù)下降20%、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率下降33%和工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬人生產(chǎn)安全事故死亡率下降20%等4個約束性指標(biāo)，以及年均每百萬人口因自然災(zāi)害死亡率<1、年均每十萬人受災(zāi)人次<15000和年均因自然災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例<1%等3個預(yù)期性指標(biāo)。

    為實現(xiàn)目標(biāo)，《規(guī)劃》重點從深化體制機制改革、夯實應(yīng)急法治基礎(chǔ)、防范化解重大風(fēng)險、加強應(yīng)急力量建設(shè)、強化災(zāi)害應(yīng)對保障、優(yōu)化要素資源配置和推動共建共治共享等7個方面發(fā)力。

    防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。2月14日，應(yīng)急管理部監(jiān)測減災(zāi)司司長陳勝在《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上指出，針對近年來我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中出現(xiàn)的短板和不足，《規(guī)劃》重點從體制機制建設(shè)、災(zāi)害風(fēng)險防控、重大工程建設(shè)、應(yīng)急能力建設(shè)和基層能力建設(shè)五方面提出補短板、強基礎(chǔ)的任務(wù)舉措。

    加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控

    風(fēng)險隱患仍然突出，防控難度不斷加大是“十四五”時期我國應(yīng)急體系建設(shè)要面臨的重要形勢。

    從風(fēng)險隱患來看，《規(guī)劃》指出，我國安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以根本改變，危險化學(xué)品、礦山、交通運輸、建筑施工等傳統(tǒng)高危行業(yè)和消防領(lǐng)域安全風(fēng)險隱患仍然突出，各種公共服務(wù)設(shè)施、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場所、高層建筑、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設(shè)，導(dǎo)致城市內(nèi)澇、火災(zāi)、燃氣泄漏爆炸、擁擠踩踏等安全風(fēng)險隱患日益凸顯，重特大事故在地區(qū)和行業(yè)間呈現(xiàn)波動反彈態(tài)勢。全球氣候變暖進一步加劇我國自然災(zāi)害風(fēng)險。

    從防控難度來看，《規(guī)劃》指出，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，我國中心城市、城市群迅猛發(fā)展，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈日趨復(fù)雜，生產(chǎn)生活空間高度關(guān)聯(lián)，各類承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。新能源、新工藝、新材料廣泛應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)，引發(fā)新問題，形成新隱患，一些“想不到、管得少”的領(lǐng)域風(fēng)險逐漸凸顯。

    《規(guī)劃》提出，“十四五”災(zāi)害事故風(fēng)險防控要更加高效。具體來看，安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理機制進一步完善，多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測、風(fēng)險早期感知識別和預(yù)報預(yù)警能力顯著增強，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力大幅提升等等。災(zāi)害事故信息上報及時準(zhǔn)確，災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布公眾覆蓋率達到90%。

    《規(guī)劃》第五部分內(nèi)容重點聚焦防范化解重大風(fēng)險，織密災(zāi)害事故防控網(wǎng)絡(luò)，具體包括注重風(fēng)險源頭防范管控、強化風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警預(yù)報、加強自然災(zāi)害綜合治理等內(nèi)容。

    “十三五”時期我國啟動第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查，《規(guī)劃》明確以第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查為基準(zhǔn)，編制自然災(zāi)害風(fēng)險和防治區(qū)劃圖。

    南京大學(xué)城市安全發(fā)展研究中心主任、中國災(zāi)害防御協(xié)會理事兼規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)委員會主任翟國方向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查有助于了解我國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險現(xiàn)狀，也為后續(xù)自然災(zāi)害治理提供科學(xué)決策依據(jù)。但城市規(guī)劃精準(zhǔn)度要求高，自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查要應(yīng)用于城市規(guī)劃及城市規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃，仍需要提高精準(zhǔn)化程度。

    《規(guī)劃》在注重風(fēng)險源頭防范管控中還明確要加強風(fēng)險評估，強化地震構(gòu)造環(huán)境精細探測和重點地區(qū)與城市活動斷層探察；科學(xué)規(guī)劃布局，加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，嚴格控制區(qū)域風(fēng)險等級及風(fēng)險容量，推進實施地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷工程，加快形成有效防控重大安全風(fēng)險的空間格局和生產(chǎn)生活方式布局等等。

    翟國方表示，位于地震斷裂帶、大江大河沿線、易發(fā)生山體滑坡等致災(zāi)因子嚴重的城市，以前發(fā)生過重大災(zāi)害的城市，超大、特大城市，防災(zāi)減災(zāi)能力相對較弱的城市等，均應(yīng)重點加強安全風(fēng)險評估和風(fēng)險防控。具體到執(zhí)行上，各城市均應(yīng)該正確認識風(fēng)險評估和風(fēng)險防控的重要性，推進完整的風(fēng)險評估工作。

    《規(guī)劃》還提出要健全安全風(fēng)險評估管理制度，推動重點行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)建立安全風(fēng)險管理體系，全面開展城市安全風(fēng)險評估，定期開展重點區(qū)域、重大工程和大型油氣儲存設(shè)施等安全風(fēng)險評估，制定落實風(fēng)險管控措施等。

    北京師范大學(xué)、應(yīng)急管理部—教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院教授葉謙向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者指出，受人類對自然界的影響及自然界對人類相對應(yīng)的反作用增強等影響，現(xiàn)階段災(zāi)害事故相互影響，災(zāi)害形勢更加復(fù)雜。我國目前的災(zāi)害預(yù)警屬于國際中上水平，但各個部門原有相對單一的風(fēng)險監(jiān)測手段在應(yīng)對復(fù)雜災(zāi)害形勢方面還存在短板，綜合監(jiān)測能力有待提升。

    為強化風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警預(yù)報，《規(guī)劃》提出充分利用物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、遙感等技術(shù)提高災(zāi)害事故監(jiān)測感知能力，優(yōu)化自然災(zāi)害監(jiān)測站網(wǎng)布局，完善應(yīng)急衛(wèi)星觀測星座，構(gòu)建空、天、地、海一體化全域覆蓋的災(zāi)害事故監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。完善綜合風(fēng)險預(yù)警制度，增強風(fēng)險早期識別能力，發(fā)展精細化氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)報體系，優(yōu)化地震長中短臨和震后趨勢預(yù)測業(yè)務(wù)，提高安全風(fēng)險預(yù)警公共服務(wù)水平等。

    翟國方認為，城市政府應(yīng)該高度認識到城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和風(fēng)險的復(fù)雜性，提升地方應(yīng)急管理能力，加強現(xiàn)代化應(yīng)急體系建設(shè)，將應(yīng)急管理工作常態(tài)化。“從認識、思想、技術(shù)、制度等多方面進行統(tǒng)籌考量，才能真正做好城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。”

    制定出臺加強社會應(yīng)急力量建設(shè)意見

    《規(guī)劃》明確“十四五”時期在大災(zāi)巨災(zāi)應(yīng)對方面要準(zhǔn)備得更加充分。綜合救援、專業(yè)救援、航空救援力量布局更加合理，應(yīng)急救援效能顯著提升，應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急通信、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資、緊急運輸?shù)缺Ｕ夏芰θ婕訌姟：娇諔?yīng)急力量基本實現(xiàn)2小時內(nèi)到達災(zāi)害事故易發(fā)多發(fā)地域，災(zāi)害事故發(fā)生后受災(zāi)人員基本生活得到有效救助時間縮短至10小時以內(nèi)。

    《規(guī)劃》第六部分內(nèi)容重點關(guān)注加強應(yīng)急力量建設(shè)，提高急難險重任務(wù)的處置能力，包括建強應(yīng)急救援主力軍國家隊，提升行業(yè)救援力量專業(yè)水平，加快建設(shè)航空應(yīng)急救援力量，引導(dǎo)社會應(yīng)急力量有序發(fā)展等。

    《規(guī)劃》提出，制定出臺加強社會應(yīng)急力量建設(shè)的意見，對隊伍建設(shè)、登記管理、參與方式、保障手段、激勵機制、征用補償?shù)茸鞒鲋贫刃园才牛瑢ι鐣?yīng)急力量參與應(yīng)急救援行動進行規(guī)范引導(dǎo)。

    翟國方表示，我國應(yīng)急救援反應(yīng)能力和應(yīng)急救援水平居世界前列。1995年阪神大地震中鄰里第一時間救助2.7萬人，警察、消防、軍隊等救援人數(shù)約8000人，與中國情況有一定相似性，發(fā)展社會應(yīng)急力量應(yīng)該成為加強我國應(yīng)急力量建設(shè)的重要發(fā)力方向之一。

    《規(guī)劃》明確要提升基層治理能力，加強安全文化建設(shè)，推動將安全素質(zhì)教育納入國民教育體系，把普及應(yīng)急常識和自救逃生演練作為重要內(nèi)容；建設(shè)面向公眾的應(yīng)急救護培訓(xùn)體系，加強“紅十字博愛家園”建設(shè)，推動建立完善村（社區(qū)）、居民家庭的自救互救和鄰里相助機制等。

    在《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，陳勝表示，將強化應(yīng)急能力建設(shè)，增強搶大險、救大災(zāi)能力作為應(yīng)急體系規(guī)劃的補短板、強基礎(chǔ)任務(wù)舉措之一。陳勝也強調(diào)了強化體制機制建設(shè)在應(yīng)急能力建設(shè)中的重要性，要著力建立健全上下聯(lián)動、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮部體系，進一步理順防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林草原防滅火等指揮機制，強化地方屬地責(zé)任落實，提高跨部門、跨領(lǐng)域和軍地協(xié)同應(yīng)對水平。

    葉謙認為，整體來看需要從增加對自然環(huán)境和致災(zāi)因子的了解和掌握，完善應(yīng)急管理預(yù)案、預(yù)警、培訓(xùn)等制度，擴大宣傳，加強公眾的災(zāi)害防范能力，加強災(zāi)害的保險等金融支持，持續(xù)提升應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)水平等方面加強應(yīng)急管理體系建設(shè)。