三箭齊發(fā) 積極財政政策更加積極有為

    在疫情防控不放松的常態(tài)下，如何加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，提振經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)前和接下來一段時間整個社會面臨的最重要課題，其中最核心和緊要的，是確定合適的宏觀政策調(diào)節(jié)和實(shí)施力度，為各項具體工作的開展提供參考準(zhǔn)繩。日前召開的中共中央政治局會議釋放出了重要信號，其中對財政政策基調(diào)和方向的明確引發(fā)高度關(guān)注。

    縱觀疫情發(fā)生以來財政發(fā)力方向，一方面，加大疫情防控資金保障、通過加大轉(zhuǎn)移支付和稅費(fèi)支持力度支持湖北恢復(fù)、做好重點(diǎn)項目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作需要加大財政支出；另一方面，對中小微企業(yè)減稅降費(fèi)以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力會帶來財政收入減少。

    收支之間，如何平衡？政治局會議的表態(tài)給出了明確信號：“適當(dāng)提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模”三箭齊發(fā)，更加積極有為的財政政策路徑已然清晰。

    赤字率

    將突破3%成共識

    赤字率指財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，是衡量財政風(fēng)險的一項重要指標(biāo)。目前，包括中國在內(nèi)的世界主要國家都以《歐洲聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》）的赤字標(biāo)準(zhǔn)作為參考：赤字率不超過3%，負(fù)債率不超過60%即是所謂的“國際安全線”。

    但作為一項風(fēng)險衡量指標(biāo)，3%赤字率是否一定不能突破？從歐美等國的實(shí)踐來看，并不盡然。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，歐美主要發(fā)達(dá)國家赤字率都突破了3%。其中美國財政赤字除2014、2015兩年外，赤字率都維持在3%以上，2009~2012年均在7%以上；英國在2009年甚至突破10%。

    我國在財政實(shí)踐中則一直堅守這一標(biāo)準(zhǔn)，赤字率最高的2009、2010、2016、2017這幾年赤字率都是維持在3%的水平而沒有突破這一“安全線”，2019年預(yù)算赤字率為2.8%。但今年以來，疫情對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大沖擊，如何防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行滑出合理區(qū)間，如何修復(fù)經(jīng)濟(jì)，刺激增長，一個普遍共識是積極財政政策要更加發(fā)力。具體來看，財政赤字能否擴(kuò)大？擴(kuò)大規(guī)模如何？是需要首先明確的問題。

    3月27日的政治局會議明確表示“適當(dāng)提高財政赤字率”將一段時間以來關(guān)于赤字率的爭議拉向共識之路。而在基本方向確定后，具體規(guī)模如何，成為各方新的關(guān)注點(diǎn)，目前普遍預(yù)計在3.2%~3.5%之間，個別預(yù)期高達(dá)4%。

    光大證券固收首席分析師張旭認(rèn)為，2020年一般公共預(yù)算赤字率或?qū)⑼黄?%警戒線至3.2%~3.5%。一方面這是宏觀政策加大逆周期調(diào)節(jié)對沖經(jīng)濟(jì)增速下行的信號，另一方面也是彌補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口的必要舉措。以2020年GDP100萬億左右計算的話，今年赤字規(guī)模在3.2~3.5萬億左右，主要用于填補(bǔ)一般公共預(yù)算缺口，包括疫情防控資金、預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

    特別國債用途幾何

    值得注意的是，此次政治局會議提出要“發(fā)行特別國債”，這一舉措在我國國債發(fā)行史上并不多見。在我國國債發(fā)展過程，如果以國債名稱中是否出現(xiàn)“特別”二字，只有過兩次新發(fā)和一次續(xù)發(fā)特別國債的歷史，分別為1998年的2700億、2007年的1.55萬億和2017年的6964億。但如果以“發(fā)行過特別類型的債券來滿足特定的支出目的”這一內(nèi)涵來看特別國債，則我國國債發(fā)行歷史上，長期建設(shè)國債同樣屬于廣義“特別國債”的范疇，而這也應(yīng)該是目前市場更關(guān)注的。

    中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成介紹，特別國債一般有兩種含義，一是在特定時期發(fā)行，二是有特定用途。之所以“特別”，是因為他與一般國債有明顯區(qū)別，一般國債發(fā)行后中央財政可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要靈活安排使用，但特別國債發(fā)行時的目的是明確的。

    確定將發(fā)行特別國債后，其用途成為各方討論的重點(diǎn)，“特別”引發(fā)多種猜想。溫來成認(rèn)為，特別國債有專門用途，其首要目的可能并非拉動經(jīng)濟(jì)增長。“今年的特別國債很顯然是在疫情對經(jīng)濟(jì)造成重大影響背景下發(fā)行的，那么大致的用途可以確定是用于疫情防控等方面，比方加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。特別是湖北省受疫情影響嚴(yán)重，也可能加強(qiáng)對該地區(qū)的發(fā)展項目的支持。”溫來成表示。

    張旭認(rèn)為，此次發(fā)行特別國債與將更多的用于支持疫情重災(zāi)區(qū)（主要是湖北?。┑暮罄m(xù)恢復(fù)工作，其機(jī)制是中央政府發(fā)行，通過轉(zhuǎn)移支付的方式提供給湖北等地區(qū)。2019年湖北省全年GDP為4.58萬億元，如果以湖北GDP的10%計算的話，特別國債的規(guī)模在5000億元左右，考慮到其他省市的需求，1萬億元可能是上限。

    中信建投首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張岸元認(rèn)為，特別國債應(yīng)主要用于災(zāi)損嚴(yán)重行業(yè)、中小微企業(yè)直接補(bǔ)貼或貸款貼息，面向居民的現(xiàn)金和消費(fèi)券發(fā)放，以及重大民生領(lǐng)域項目貼息等。發(fā)行特別國債的目的是熨平經(jīng)濟(jì)、財政波動，需要通過隨后幾年的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、財政收入上升來彌補(bǔ)。從這個維度看，本次特別國債的期限不宜太長，三到五年期即可。

    “但特別國債若順利發(fā)行也意味著政府支出會進(jìn)一步提升。”上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院副院長于洪對證券時報記者表示，此次要發(fā)行特別國債的一個考慮是要應(yīng)對受疫情影響經(jīng)濟(jì)停擺的情況，去提高市場流動性。但也要注意到，目前財政也面臨很大壓力，與疫情有關(guān)的支出主要是由政府來買單的，一方面要發(fā)行一般性國債去解決赤字融資問題，同時需要發(fā)行特別國債增加資金的注入，更加靈活地解決流動性問題。

    專項債或成

    財政發(fā)力主要來源

    增加地方債規(guī)模與此前地方債相關(guān)政策一脈相承，在“穩(wěn)投資”方面發(fā)揮著重要作用，基建則是其重要投向。一方面有重點(diǎn)領(lǐng)域的“新基建”需要啟動，發(fā)揮穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙向作用，是未來的投資亮點(diǎn)。另一方面，由于新基建體量較小，“老基建”不可缺席，在其他融資方式未見放松的情況下，專項債將是基建投資的重要資金來源。此外，公共衛(wèi)生服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等“補(bǔ)短板”領(lǐng)域也將有所涉及。張旭認(rèn)為，地方政府專項債在加大發(fā)行規(guī)模的同時，還將出現(xiàn)前三個季度密集發(fā)行的特點(diǎn)，從而加快資金的使用效率。

    北大光華管理學(xué)院院長劉俏認(rèn)為，專項債可以成為財政發(fā)力的主要來源。建議可將專項債發(fā)行額度擴(kuò)大至3.5萬億元，較去年增加約1.4萬億左右，以實(shí)現(xiàn)積極財政更加積極有為。同時，提高專項債投向基建比例?？蓪ｍ梻Y(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，增大投向基建領(lǐng)域的占比，以支持政策發(fā)力基建。專項債規(guī)模的20%可作為重大項目資本金，起到撬動資金的杠桿作用。

    根據(jù)劉俏測算，若基建投資占比能達(dá)到40%，并且其中30%左右可以滿足重大項目要求，項目資本金比例為20%，則1單位專項債可以撬動0.88單位的基建投資，1單位投向基建的專項債可撬動2.2單位的基建投資。若2020年專項債發(fā)行額度擴(kuò)大至3.5萬億，則投向基建的資金規(guī)?？蛇_(dá)到1.4萬億，較去年增加8000億左右的基建規(guī)模，撬動3.08萬億的基建投資。

    從專項債發(fā)行來看，政治局會議特別指出要“加快地方政府專項債發(fā)行和使用，加緊做好重點(diǎn)項目前期準(zhǔn)備和建設(shè)工作”。根據(jù)財政部介紹，截至3月20日，全國各地發(fā)行新增的地方政府債券已經(jīng)達(dá)到14079億元，占提前下達(dá)額度的76%；發(fā)行專項債券10233億，占79%，全部用于鐵路、軌道交通等交通設(shè)施建設(shè)，還有生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。專項債發(fā)行進(jìn)度明顯加快。截至20日已有9個地區(qū)完成了提前下達(dá)的新增地方政府債券發(fā)行工作，已經(jīng)全部完成了發(fā)行任務(wù)。

    值得注意的是，專項債發(fā)行也曾經(jīng)出現(xiàn)過前期工作（如可研、征拆等）不充分導(dǎo)致專項債資金閑置，難以形成實(shí)物工作量的問題，財政部曾發(fā)文予以規(guī)范。此次再提專項債發(fā)行提速，也要警惕大干快上，保證項目質(zhì)量。對于這一問題，溫來成表示，債務(wù)資金不同于一般財政資金，需要還本付息。如果相關(guān)資金資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)，會給財政帶來很大損失。專項債資金提前下發(fā)后，項目儲備上可以及早準(zhǔn)備，但一定要嚴(yán)謹(jǐn)論證。特別是對專項債來說，要求項目的融資和收益平衡，不能為了此時拉動經(jīng)濟(jì)增長，而給未來二三十年的發(fā)展造成隱患。

    “通過一些制度的執(zhí)行，各個環(huán)節(jié)的把握，把風(fēng)險要管住，否則的話將來會有很大的隱患。”溫來成說。