分賬管理、分類核算 政策性銀行改革下半場

    15年前（2006年）的7月26日，央行在北京專門召開了一場政策性銀行改革專題座談會，重點(diǎn)討論了國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行的職能定位和業(yè)務(wù)范圍等焦點(diǎn)問題，參加會議的有來自發(fā)改委、財(cái)政部、原銀監(jiān)會等部委代表，也有來自建行、中行等商業(yè)銀行代表。

    此次座談會，代表們各抒己見、氣氛熱烈，同時在一些基本問題上達(dá)成了共識：尊重兩家銀行的發(fā)展現(xiàn)狀，賦予其新職能，并明確政策性、開發(fā)性兩類業(yè)務(wù)的界限，建立恰當(dāng)?shù)馁Y本金補(bǔ)充機(jī)制。

    次年（2007年）1月召開的第三次全國金融工作會議提出，要按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行改革；首先推進(jìn)國開行改革，全面推行商業(yè)化運(yùn)作，主要從事中長期業(yè)務(wù)；對政策性業(yè)務(wù)要實(shí)行公開透明的招標(biāo)制。

    5年后（2012年）召開的第四次全國金融工作會議又提出，政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理、分類核算；國開行要堅(jiān)持和深化商業(yè)化改革。

    在隨后的近10年里，以政策性業(yè)務(wù)為主體，劃分政策性和自營性業(yè)務(wù)，分賬管理、分類核算的總體改革目標(biāo)一直未發(fā)生變化。

    2021年7月6日召開的國務(wù)院金融委會議提出，政策性金融機(jī)構(gòu)改革要繼續(xù)加以推進(jìn)，要堅(jiān)持依法合規(guī)，完善規(guī)則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進(jìn)式、分步驟推進(jìn)存量業(yè)務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類管理分賬核算，有序提高透明度，強(qiáng)化資本約束，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理等。

    7月14日，銀保監(jiān)會政策研究局負(fù)責(zé)人葉燕斐在國新辦發(fā)布會上重申了這一原則及目標(biāo)，并表示銀保監(jiān)會會同相關(guān)部門推進(jìn)改革。

    一位國開行人士認(rèn)為，如何界定政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)范圍，是決定政策性銀行今后一個時期改革發(fā)展方向的“牛鼻子”。

    “以前對政策性銀行功能定位及發(fā)揮作用的邊界存在分歧和不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)范圍缺少明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的約束機(jī)制等原因造成政策性銀行部分業(yè)務(wù)尚未按照分類、分賬模式管理。例如，政策性金融債券享受國家主權(quán)信用，與國債相同評級，發(fā)行成本較低，按規(guī)定資金是要用于政策性業(yè)務(wù)，但當(dāng)資金短缺時，往往用于自營性業(yè)務(wù)。”中國銀行研究院高級研究員李佩珈對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

    最新財(cái)報(bào)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，國開行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總資產(chǎn)規(guī)模分別為17.1萬億元、5.04萬億、7.01萬億（2019年末），在我國頭部銀行里均占據(jù)一席之地，這場已經(jīng)進(jìn)行了快10年的改革，下半場又將如何繼續(xù)進(jìn)行？

    為改革而生

    “深化金融體制改革是建立市場經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)。要成立政策性銀行，從事專項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，并適當(dāng)增加一些商業(yè)銀行。”1993年3月15日，時任國務(wù)院總理李鵬在第八屆全國人民代表大會上正式提出了政策性銀行的概念。

    1993年，國家財(cái)政困難，金融分工和結(jié)構(gòu)極不成熟。央行仍經(jīng)營著一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，無法獨(dú)立履行中央銀行職能；工、農(nóng)、中、建四大國有銀行既統(tǒng)攬全國政策性業(yè)務(wù)，還是國家宏觀調(diào)控的主要傳導(dǎo)渠道。

    當(dāng)時所有的問題都指向一個癥結(jié)——傳統(tǒng)的投融資模式已經(jīng)行不通了，金融體制改革勢在必行。次年，國開行（1994年4月）、進(jìn)出口銀行（1994年6月）、農(nóng)發(fā)行（1994年11月）相繼成立。

    “三家政策性銀行的成立，意在金融雙軌‘分道揚(yáng)鑣’，為國有商業(yè)銀行的市場化改革打開了配套的制度空間，也為政策性金融業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展提供了組織上和制度上的保障，被看作是我國金融體系市場化改革的重要進(jìn)步。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康曾評論稱。

    根據(jù)國務(wù)院批復(fù)，彼時三家政策性銀行定位各不相同：國開行要建立長期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導(dǎo)社會資金用于國家重點(diǎn)建設(shè)；進(jìn)出口銀行要執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和外貿(mào)政策，為擴(kuò)大我國機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物出口提供政策性金融支持；農(nóng)發(fā)行要籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理政策性支農(nóng)資金的撥付。

    盡管三家政策性銀行均直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，組織設(shè)置和機(jī)構(gòu)稱謂也有很強(qiáng)的行政色彩，但在國開行首任行長姚振炎看來，“國開行財(cái)務(wù)獨(dú)立和獲取收益非常重要，不以盈利為目標(biāo)，但作為銀行必須具有在財(cái)務(wù)上維持生存的能力，在業(yè)務(wù)中要獲利，這是它存在的必要條件，只有在財(cái)務(wù)上獨(dú)立并能獲利，才能為業(yè)務(wù)的發(fā)展提供財(cái)源。”

    為改革而生的三家政策性銀行，迎來發(fā)展歷史上10多年的“平靜期”。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者查詢的最早期財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示，截至2006年末，國開行總資產(chǎn)為23143.0億元，農(nóng)發(fā)行總資產(chǎn)為9325.62億元；截至2007年末，進(jìn)出口銀行總資產(chǎn)為3787.41億元。

    首場改革爭論

    “第三次會議的重點(diǎn)可以概括為‘補(bǔ)白’，在前兩次會議的改革安排中，更多強(qiáng)調(diào)了城市金融改革，相對忽視了農(nóng)村金融改革；更加注重了商業(yè)銀行，相對忽視了政策性銀行；更加注重了股票市場，相對忽視了債券市場。對于這些改革的‘滯后’領(lǐng)域或‘空白’方面，則是第三次會議重點(diǎn)推進(jìn)的內(nèi)容，改革更加注重‘金融資源的均衡化’，也為下一步改革提供了指引、明確了方向。”日前，央行西安分行行長魏革軍在回顧五次全國金融工作會議時稱。

    為何要改革？在2006年央行舉辦的那場政策性銀行改革專題座談會上，來自各方代表的聲音最具權(quán)威性、全面性。

    一位部委代表表示，應(yīng)該準(zhǔn)確界定政策性業(yè)務(wù)，明確政府支持機(jī)制，既能夠控制風(fēng)險(xiǎn)，又要考慮財(cái)政的承受能力；也有部委代表表示，政策性銀行業(yè)務(wù)邊界是財(cái)政和商業(yè)銀行之間的中間地帶，不能與商業(yè)銀行競爭，也不能與其他政策性銀行競爭，否則三家政策性銀行就失去了分立的意義；還有一位代表建議保留政策性銀行的屬性，避免與商業(yè)銀行直接競爭，政策性銀行之間原則上業(yè)務(wù)不交叉，要明確政策性、開發(fā)性兩類業(yè)務(wù)的界限，分別設(shè)立國家賬戶和銀行賬戶分類管理，并建立相應(yīng)的考核、監(jiān)管機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制。

    來自兩家商業(yè)銀行的代表則表示，國開行的經(jīng)營理念、管理水平、政府信用與政府的關(guān)系，以及籌資成本低、軟貸款等產(chǎn)品的優(yōu)勢，使其不僅在國內(nèi)，在國際上都具有很強(qiáng)的競爭力，這是商業(yè)銀行學(xué)不到的，現(xiàn)在政策性銀行與商業(yè)銀行的競爭越來越多，希望二者要適度分工。

    來自進(jìn)出口銀行的代表則贊成設(shè)立政策性與開發(fā)性兩類賬戶，同意政策性銀行與商業(yè)銀行的劃分，同時反對政策性銀行之間發(fā)生業(yè)務(wù)交叉和競爭，但與商業(yè)銀行可以有業(yè)務(wù)交叉。

    不過，2007年的全國金融工作會議卻對國開行改革作出了“全面推行商業(yè)化運(yùn)作”的定調(diào)，與時任國開行行長陳元（1998年-2008年任行長，2008年-2013年任董事長）當(dāng)初定位開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的設(shè)想相去甚遠(yuǎn)。

    在國開行2020年年報(bào)中有這樣一段文字：全年發(fā)行人民幣金融債券2.38萬億元，歷史累計(jì)發(fā)行21萬億元，存量債券余額10萬億元，發(fā)行境外債券82億美元。

    取得這樣的成績來之不易，證券融資既是陳元論述國開行發(fā)展方向的理論基礎(chǔ)，也是他多年來追求的目標(biāo)。

    早在2001年2月，陳元在?？诘囊粋€會議上，首次提出了財(cái)政、銀行、資本市場“三種融資”（財(cái)政融資、信貸融資、證券融資）理論。他認(rèn)為，國開行今后的發(fā)展目標(biāo)是發(fā)揮跨越信貸和證券兩種融資領(lǐng)域的優(yōu)勢，把資本市場的原理引入信貸市場，為過渡到資本市場融資創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，這也是他日后提出開發(fā)性金融理論的制度框架。

    不過，國開行正式獲得官方開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的定位還要等到2015年。

    新一輪改革的上半場

    2015年4月12日，國務(wù)院一次性公開了同意農(nóng)發(fā)行、國開行、進(jìn)出口銀行的深化改革方案，其中農(nóng)發(fā)行成文日期相對較早，在2014年12月8日。方案顯示，國開行要堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，農(nóng)發(fā)行改革要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，進(jìn)出口銀行改革要強(qiáng)化政策性職能定位。

    陳元堅(jiān)持的國開行開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，終于得到來自最高層面的認(rèn)可和政策支持。“從多年前提出開發(fā)性金融理論，到轉(zhuǎn)型商業(yè)銀行，再到國家正式承認(rèn)開發(fā)性金融的定位，整個過程太不容易了。”一位國開行人士感慨。

    到底什么是開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)？2015年時任央行行長周小川曾總結(jié)稱，經(jīng)營方針是總體上不能虧損——有人將這種模式歸納為“保本微利”，要實(shí)現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。

    2019年陳元在《開發(fā)性金融的理論沿革、屬性與發(fā)展》一文中進(jìn)一步闡述稱，開發(fā)性金融是國家的金融，與國家在不同時期、不同階段的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)方向和全局利益永遠(yuǎn)緊密相連。“現(xiàn)在的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不能以保本微利為特征，必須有財(cái)務(wù)持續(xù)和自主發(fā)展的能力，以國家發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)為使命，藍(lán)海里補(bǔ)短板，雪中送炭，支持國家重點(diǎn)和熱點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)。”

    政策性金融機(jī)構(gòu)又有什么不同？進(jìn)出口銀行董事長胡曉煉2020年發(fā)文認(rèn)為，政策性金融主要解決市場缺位、市場不足、市場缺陷三方面問題。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型升級和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)的過程中，而這些問題在許多薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域都或多或少地存在，加之金融市場發(fā)育還不夠成熟，貨幣傳導(dǎo)機(jī)制存在的阻塞現(xiàn)象等等，需要政策性金融發(fā)揮重要的支持、彌補(bǔ)、引導(dǎo)和逆周期調(diào)節(jié)作用。

    “國開行多年的實(shí)踐探索證明是有效的，對進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行也產(chǎn)生了重大影響。目前這兩家也有不少所謂的自營業(yè)務(wù)，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，但仍與商業(yè)性業(yè)務(wù)有所不同，都是圍繞國家戰(zhàn)略或政策方向的，可以說也屬于開發(fā)性金融，即進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行是同時在做政策性和開發(fā)性兩類業(yè)務(wù)，只不過與國開行相比，政策性業(yè)務(wù)仍占顯著的比重，改革的要求和定義也就有所不同。”2015年8月，周小川接受媒體采訪談及這三家金融機(jī)構(gòu)的改革時稱。

    政策性銀行為何要做自營性業(yè)務(wù)？胡曉煉認(rèn)為，政策性金融聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持實(shí)體企業(yè)，其保本微利實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)，對引領(lǐng)商業(yè)機(jī)構(gòu)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本可發(fā)揮“鯰魚效用”。

    除了定位外，改革方案均要求三家機(jī)構(gòu)強(qiáng)化或建立資本充足率約束，加強(qiáng)公司治理，同時要求國發(fā)行、進(jìn)出口銀行合理界定業(yè)務(wù)范圍，農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行具備可持續(xù)發(fā)展能力，并明確提出農(nóng)發(fā)行對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算。

    2017年11月15日，《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》同時發(fā)布，監(jiān)管部門對三家金融機(jī)構(gòu)提出了不同的監(jiān)管要求，監(jiān)管規(guī)則更具針對性。

    6年多來，三家政策性金融機(jī)構(gòu)圍繞改革方案和管理辦法進(jìn)行了哪些改革，取得了哪些進(jìn)展？

    21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從農(nóng)發(fā)行了解到，外部配套改革措施方面，該行推動章程和監(jiān)督管理辦法正式出臺，有序推進(jìn)了董事會組建、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、資本金補(bǔ)充、共管基金設(shè)立、差別監(jiān)管等改革舉措；內(nèi)部綜合改革方面，加快推進(jìn)完善公司治理結(jié)構(gòu)等重點(diǎn)改革，逐步建立資本約束機(jī)制，構(gòu)建獨(dú)立垂直的審計(jì)體制。

    國開行、進(jìn)出口銀行也在資本補(bǔ)充、資本約束機(jī)制、公司治理等方面取得了較大的進(jìn)展。如國開行在2020年年報(bào)中披露，2020年該行深化綜合授信和審批體系改革；推動總行機(jī)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整和去行政化改革，建立國際業(yè)務(wù)總行集中經(jīng)營體系；構(gòu)建集團(tuán)內(nèi)控合規(guī)管理架構(gòu)，完成內(nèi)審機(jī)構(gòu)和職能優(yōu)化調(diào)整等。

    葉燕斐在國新辦發(fā)布會上也介紹，目前三家銀行已經(jīng)合理補(bǔ)充了資本金，并確立了資本充足率為核心的約束機(jī)制；內(nèi)部管控和外部監(jiān)管則是一個持續(xù)的過程，一直在進(jìn)行中。

    不過，對于金融委會議再次提出的“實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類管理分賬核算”，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，截至目前僅農(nóng)發(fā)行曾在年報(bào)中有所提及，2019年該行時任董事長解學(xué)智表示，該行兩類業(yè)務(wù)分類管理扎實(shí)推進(jìn)。

    “將實(shí)行政策性和自營性兩類業(yè)務(wù)分別管理、分類核算，大力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”日前，農(nóng)發(fā)行董事長錢文揮在《忠實(shí)履行農(nóng)業(yè)政策性銀行職責(zé)使命》一文中也表示。

    多名專家呼吁專門立法

    時隔近10年，國務(wù)院金融委為何要再推進(jìn)分類管理、分賬核算？招聯(lián)金融首席研究員、復(fù)旦大學(xué)金融研究院兼職研究員董希淼對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，一方面政策性銀行以前自營業(yè)務(wù)比例相對較小，另一方面頂層政策設(shè)計(jì)沒有下定決心。此外，從技術(shù)層面來看，完全區(qū)分開政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)確實(shí)有一定難度。

    “近十年來，政策性銀行業(yè)務(wù)范圍和資產(chǎn)規(guī)模迅速膨脹，自身逐漸暴露出一些問題，特別是與商業(yè)性金融有所重疊、競爭日益加劇，職能定位模糊、業(yè)務(wù)邊界不清晰是埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患的根本因素之一；同時由于我國經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入‘三期疊加’階段，政策性銀行自身防風(fēng)險(xiǎn)和保增長需要同步劇增，導(dǎo)致其發(fā)展中的存量博弈優(yōu)先于增量拓展，進(jìn)而加劇與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)競爭，圍繞傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)客戶優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的競爭不斷升級。”上述國開行人士表示。

    從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，主要有兩種模式：一是允許一家機(jī)構(gòu)同時經(jīng)營兩類業(yè)務(wù)，但實(shí)施分賬管理，并對兩類業(yè)務(wù)實(shí)施不同的監(jiān)管；二是將兩類業(yè)務(wù)分別劃分到不同的實(shí)體進(jìn)行經(jīng)營，采取集團(tuán)或母子公司制的方式。

    “推進(jìn)分類分賬改革，一方面，有利于引導(dǎo)政策性銀行將政策性業(yè)務(wù)和自營業(yè)務(wù)進(jìn)行合理分離，避免道德風(fēng)險(xiǎn)、防止金融套利，提高財(cái)政資金的使用效率；另一方面，有利于形成金融市場公平競爭環(huán)境，促進(jìn)形成多層次、廣覆蓋、差異化的銀行發(fā)展格局。預(yù)計(jì)我國分類分賬改革將大概率按照第一種模式加以推進(jìn)。”李佩珈表示。

    在推進(jìn)業(yè)務(wù)分類管理、分賬核算的同時，也有建議就政策性銀行制定專門的法律。董希淼認(rèn)為，從業(yè)務(wù)邊界看，由于我國尚未通過法律對政策性金融業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行清晰限定，導(dǎo)致政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界不清晰，很容易產(chǎn)生政策套利、道德風(fēng)險(xiǎn)等。

    “多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以法律形式，明確規(guī)定政策性金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、資金用途等。我國應(yīng)加快制定政策性銀行法等，依法明確政策性銀行業(yè)務(wù)邊界，為分類分賬等改革提供更有力的法律保障。”董希淼稱。

    今年兩會期間，胡曉煉在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時也表示，政策性銀行缺少專門法律法規(guī)予以規(guī)范和調(diào)整，建議制定政策性銀行法。

    “自2015年啟動改革以來，政策性銀行強(qiáng)化職能定位，不斷完善公司治理和資本約束機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，加快建設(shè)成為現(xiàn)代政策性金融企業(yè)，對履行政策性職能和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了有益探索，積累了成功經(jīng)驗(yàn)，為制定政策性銀行法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時，政策性銀行積極運(yùn)用市場化方式履行政策性職能，與商業(yè)銀行在市場化經(jīng)營方面存在一定共性，可部分借鑒商業(yè)銀行法。”胡曉煉認(rèn)為。

    與此同時，李佩珈建議，要確保政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)分類賬戶在運(yùn)營過程中互不交叉，實(shí)現(xiàn)利潤、稅收、資本金的分類核算；構(gòu)建分類考核標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系；完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，確保分類分賬措施得到有效執(zhí)行。

    而對于銀保監(jiān)會持續(xù)關(guān)注的內(nèi)部管控和外部監(jiān)管方面，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解到，6月24日農(nóng)發(fā)行董事會通過了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2021～2025年發(fā)展規(guī)劃綱要》，在改革方面的規(guī)劃包括：全面落實(shí)改革優(yōu)化政策性金融工作的要求，繼續(xù)完善公司治理，強(qiáng)化服務(wù)國家戰(zhàn)略和規(guī)劃的能力等；進(jìn)一步完善全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系、內(nèi)控合規(guī)管理體系等八項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。