全國人大代表、河南證監(jiān)局局長牛雪峰：打出行政規(guī)制和刑事規(guī)制“組合拳” 更好監(jiān)管懲治背信行為

    本報兩會報道組 吳曉璐

    “我國部分上市公司存在‘一股獨大’情況，上市公司的董監(jiān)高由控股股東、實際控制人指派選任，當(dāng)董監(jiān)高在面對上市公司利益與其自身利益或控股股東、實際控制人利益沖突時，容易違背其對上市公司的忠實義務(wù)，從事?lián)p害上市公司利益的行為（背信行為），包括資金占用、違規(guī)擔(dān)保、不公允關(guān)聯(lián)交易等，擾亂證券市場管理秩序，損害上市公司利益和中小投資者合法權(quán)益，影響資本市場生態(tài)。”近日，全國人大代表，河南證監(jiān)局黨委書記、局長牛雪峰在接受《證券日報》記者采訪時表示。

    牛雪峰表示，目前，我國已初步建立了對背信損害上市公司利益行為的追責(zé)體系，但仍存在短板。行政處罰方面，因《中華人民共和國證券法》對背信行為無相關(guān)罰則規(guī)定，證監(jiān)會不能對背信行為作出行政處置。實踐中，證監(jiān)會一般“借道”信息披露違法，處罰作為信息披露義務(wù)主體的上市公司及對信息披露違法負(fù)有責(zé)任的董監(jiān)高、控股股東和實際控制人。

    據(jù)統(tǒng)計，試點注冊制改革以來，中國證監(jiān)會累計對上市公司信披問題作出217件行政處罰決定，其中涉及資金占用、違規(guī)擔(dān)保的案件86件，占比39.63%。“但是，背信行為本質(zhì)是侵害上市公司利益。”牛雪峰表示。

    刑事責(zé)任方面，2006年出臺的《中華人民共和國刑法修正案（六）》設(shè)置了“背信損害上市公司利益罪”（下稱背信罪）專門懲治嚴(yán)重的背信行為，但監(jiān)管實踐中該罪存在“落地難”的問題。2006年背信罪入刑以來，至今判決的僅有6件，另有10余件以該罪名立案偵查或提起公訴，但未最終確認(rèn)。

    為更好地監(jiān)管、懲治背信行為，牛雪峰建議，打出行政規(guī)制和刑事規(guī)制“組合拳”。行政立法方面，通過立法構(gòu)建背信行為的獨立行政法律責(zé)任，為證監(jiān)會行政監(jiān)管提供直接、充分的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，制定銜接背信違法和背信犯罪的配套制度，形成層次清晰、優(yōu)勢互補的多層次追責(zé)體系，推動更多案件進入刑事領(lǐng)域；刑事立法方面，制定背信罪司法解釋，細(xì)化、量化該罪的犯罪構(gòu)成要件，降低認(rèn)定難度。統(tǒng)一裁判口徑，解決同類似犯罪的競合問題。總結(jié)實踐疑難，對司法實踐中常見的認(rèn)定難點作出回應(yīng)。明確豁免情形，對上市公司“關(guān)鍵少數(shù)”以掏空上市公司為目的，從事特定背信行為并造成重大損失的，在公安機關(guān)立案前未能彌補損失的即予刑事立案，立案后的返還不影響案件認(rèn)定。

    值得一的是，經(jīng)過十多年的發(fā)展，區(qū)域性股權(quán)市場在拓寬中小微企業(yè)融資渠道、發(fā)展普惠金融、培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體方面做出了積極探索和重要貢獻。

    為提高區(qū)域性股權(quán)市場資源配置效率，牛雪峰建議進一步理順、完善區(qū)域性股權(quán)市場登記托管相關(guān)的法律法規(guī)，在區(qū)域性股權(quán)市場登記結(jié)算機構(gòu)與市場監(jiān)督管理部門之間建立信息對接機制；同時，支持區(qū)域性股權(quán)市場導(dǎo)入各項扶持中小微企業(yè)的綜合政策運用平臺，發(fā)揮金融科技的作用，搭建“區(qū)塊鏈+扶持政策”地方鏈應(yīng)用場景，逐步建立企業(yè)成長數(shù)據(jù)庫并生成企業(yè)畫像，為企業(yè)提供一攬子資本市場服務(wù)。