證券法修訂草案“成熟” 核準(zhǔn)制或?qū)⒏鎰e歷史舞臺

    資本市場全面深化改革背景下，對證券法盡快完成修訂并通過的需求越來越迫切。

    本周，證券法修訂迎來四審，12月23日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議聽取了全國人大憲法和法律委員會關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告。

    記者了解到，報(bào)告提及證券法修訂草案對很多內(nèi)容做出了大篇幅的修改，較此前的征求意見稿，報(bào)告提出了有關(guān)于證券法修訂草案的六大修改意見，包括“進(jìn)一步加大對證券違法行為的處罰力度”，“強(qiáng)化投資者保護(hù)”等。

    最重要的是，報(bào)告中提出將“按照全面推行注冊制的基本定位規(guī)定證券發(fā)行制度，不再規(guī)定核準(zhǔn)制”，這也終結(jié)了近期市場關(guān)于注冊制改革的討論，證券法的修改意味著頂層設(shè)計(jì)明確了未來資本市場注冊制改革的大方向。

    另外，此次證券法修訂草案的審議是否能夠通過，今日的報(bào)告也給出了積極的預(yù)期。據(jù)新華社消息，會議聽取全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛作的關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告，憲法法律委認(rèn)為上述法律草案已比較成熟，建議提請本次常委會會議審議通過。

    注冊制迎接新歷史

    本次證券法修訂草案審議之前，由于深交所注冊制推進(jìn)預(yù)期不明，市場上甚至出現(xiàn)了此次證券法修訂將探討注冊制和核準(zhǔn)制將雙軌制運(yùn)行的觀點(diǎn)。

    事實(shí)上，此次審議的時間節(jié)點(diǎn)也頗為敏感。為配合股票發(fā)行注冊制改革，根據(jù)國務(wù)院提出的議案，十二屆全國人大常委會第十八次會議于2015年12月通過了授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定；2018年2月，十二屆全國人大常委會第三十三次會議又作出決定，將上述授權(quán)期限延長至2020年2月29日。也就是說，國務(wù)院對于注冊制改革的授權(quán)期限還有兩個月就將到期。

    證券法三審稿中已經(jīng)加入了大量同注冊制相關(guān)的內(nèi)容，但仍局限在科創(chuàng)板的試點(diǎn)，三審稿審議也特別提出，目前鑒于注冊制改革仍處于試點(diǎn)階段，經(jīng)過實(shí)踐，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)再上升為法律制度，更為穩(wěn)妥。因此，三審稿中根據(jù)現(xiàn)階段試點(diǎn)情況對科創(chuàng)板注冊制作出特別規(guī)定。

    但在今日全國人大憲法和法律委員會關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告中，注冊制改革全面推開在法律層面再進(jìn)一步。

    報(bào)告指出，目前科創(chuàng)板注冊制改革主要制度安排基本經(jīng)受住了市場檢驗(yàn)，在證券法修訂草案中確立證券發(fā)行注冊制已經(jīng)有了實(shí)踐基礎(chǔ)。建議按照全面推行注冊制的基本定位規(guī)定證券發(fā)行制度，不再規(guī)定核準(zhǔn)制；同時，為有關(guān)板塊、有關(guān)證券品種分步實(shí)施注冊制的進(jìn)程安排，留出法律空間。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議按照全面推行注冊制的修改思路，對證券發(fā)行制度進(jìn)行完善，將修訂草案三次審議稿“證券發(fā)行”一章中的“一般規(guī)定”和“科創(chuàng)板注冊制的特別規(guī)定”兩節(jié)合并同時做出修改。

    具體來看，修改還包括“將發(fā)行股票應(yīng)當(dāng)‘具有持續(xù)盈利能力’的要求，改為‘具有持續(xù)經(jīng)營能力’”“在規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法定條件負(fù)責(zé)證券發(fā)行申請注冊的基礎(chǔ)上，取消發(fā)行審核委員會制度，確按國務(wù)院和國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，證券交易所等可以審核公開發(fā)行證券申請，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定證券公開發(fā)行注冊的具體辦法”等。

    上述的修改無疑為接下來注冊制推廣至資本市場其他板塊在上位法層面定了調(diào)，資本市場注冊制改革不會搖擺而會持續(xù)推進(jìn)下去。

    “毫無疑問，全面推進(jìn)注冊制改革，將科創(chuàng)板的成功經(jīng)驗(yàn)推廣至其他板塊是未來數(shù)年資本市場改革的重中之重，但此次授權(quán)到期后，由于此前已經(jīng)延期過一次，這一次再延期的概率很小，因而本次審議通過的話，將在來年給注冊制在資本市場其他板塊的推進(jìn)提供重要的法律基礎(chǔ)。”北京地區(qū)一家中型券商投行業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。

    及時回應(yīng)市場爭議

    對于三審稿中修訂的內(nèi)容，市場也還有爭議，記者了解到在此次審議的版本中則進(jìn)一步回應(yīng)了此前市場提出的諸多爭議問題。

    如長期來市場對證券違法行為處罰力度較低的不滿，盡管三審稿將處罰標(biāo)準(zhǔn)提升了不少，但很多市場人士和法學(xué)研究人士都對最高處罰金額的提升幅度持有不同的意見。

    華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院副教授鄭彧便認(rèn)為，“雖然本次修法對于法律責(zé)任的罰金部分有大幅提升，但我個人認(rèn)為對于證券市場違法違規(guī)行為動輒幾億元、幾十億元的獲利而言，罰金的金額仍不足夠。”

    報(bào)告中便指出有的常委會組成人員和地方、部門、單位建議，在修訂草案三次審議稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對證券違法行為的處罰力度，顯著提高證券違法成本，嚴(yán)厲懲治并震懾違法行為人。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議對法律責(zé)任一章作以下修改：對相關(guān)證券違法行為，有違法所得的，規(guī)定沒收違法所得。

    具體來看，較三審稿較大幅度地提高行政罰款額度，按照違法所得計(jì)算罰款幅度的，處罰標(biāo)準(zhǔn)由原來的一至五倍提高到一至十倍；另外，實(shí)行定額罰的由原來多數(shù)規(guī)定的三十萬元至六十萬元，分類提高了不少，如欺詐發(fā)行行為最高處罰二百萬元至二千萬元，虛假陳述則最高處罰一百萬元至一千萬元。

    記者還了解到，部分市場觀點(diǎn)認(rèn)為三審稿中沒有進(jìn)一步擴(kuò)大證券定義的范圍或統(tǒng)一證券定義的范圍頗為遺憾，應(yīng)當(dāng)在此次審議中繼續(xù)修訂。

    三審稿審議后，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會會長洪磊針對證券法的修改提出建議時表示要明確證券的定義，擴(kuò)大證券的范圍。將基金份額、非公開發(fā)行的股權(quán)、不動產(chǎn)投資信托份額等列舉為證券，統(tǒng)一證券發(fā)行交易信息披露規(guī)則和違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，全面規(guī)范企業(yè)不同階段的股權(quán)融資活動，實(shí)施功能監(jiān)管。

    此次報(bào)告也指出，有的常委委員和地方、部門提出，資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等具有證券屬性的金融產(chǎn)品實(shí)踐中由不同部門監(jiān)管，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則不完全統(tǒng)一，建議按照功能監(jiān)管的原則，明確由國務(wù)院依照本法的原則統(tǒng)一規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品的管理辦法，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)品的發(fā)行、交易活動。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議在修訂草案三次審議稿第二條中增加一款規(guī)定：資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品發(fā)行、交易的管理辦法，由國務(wù)院依照本法的原則規(guī)定。

    但擴(kuò)大證券法適用范圍的同時也進(jìn)一步優(yōu)化了適用領(lǐng)域的問題。