國務(wù)院辦公廳昨日轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會等部門《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》 打防并舉 全面構(gòu)建資本市場造假懲防新格局

    本報記者 吳曉璐

    7月5日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、國務(wù)院國資委《關(guān)于進一步做好資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

    證監(jiān)會表示，《意見》的出臺，為做好當前和今后一段時期資本市場財務(wù)造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進一步嚴懲財務(wù)造假，切實保護投資者合法權(quán)益，全面構(gòu)建財務(wù)造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

    華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院教授鄭彧對《證券日報》記者表示，《意見》有四個特點：首先，高層次、高規(guī)格?！兑庖姟肥轻槍ω攧?wù)造假綜合懲防工作的專門文件，并由國務(wù)院辦公廳發(fā)文，體現(xiàn)了頂層設(shè)計上懲治財務(wù)造假的決心。其次，全方位、廣覆蓋?！兑庖姟吠ㄟ^對過往財務(wù)造假監(jiān)管經(jīng)驗的總結(jié)，提出針對性措施，覆蓋各環(huán)節(jié)、多類型造假行為。再次，硬措施、上手段?！兑庖姟飞婕白C券監(jiān)管機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院等多個部門，強調(diào)了全方位、立體化的追責(zé)要求，加大對財務(wù)造假的打擊力度和違法成本。最后，立決心、講效果。《意見》從頂層設(shè)計出發(fā)，必將構(gòu)成資本市場法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，不僅僅是對熱點和難點的回應(yīng)，更是講手段、講方法、講經(jīng)驗的總結(jié)。

    全鏈條各環(huán)節(jié)打假：

    破除造假“生態(tài)圈”

    財務(wù)造假毀壞資本市場誠信基礎(chǔ)，嚴重侵害投資者合法權(quán)益，一直是資本市場嚴厲打擊的重點。隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財務(wù)造假也面臨一些新的形勢和問題。財務(wù)造假的隱蔽性、復(fù)雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場高度關(guān)注，同時，證監(jiān)會現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機制已運行多年，不能完全適應(yīng)新的變化。

    南開大學(xué)金融發(fā)展研究院院長田利輝對《證券日報》記者表示，在當前背景下，證監(jiān)會等六部門制定《意見》，恰逢其時，為應(yīng)對財務(wù)造假等市場亂象提供了系統(tǒng)性、全方位的解決方案。

    《意見》對資本市場各個環(huán)節(jié)作出安排，同時明確從重點領(lǐng)域打擊財務(wù)造假。首先，把好“入口關(guān)”，是筑牢資本市場打假的“第一道防線”?！兑庖姟诽岢?，持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關(guān)”。

    今年以來，證監(jiān)會加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)，修訂完善現(xiàn)場檢查及配套制度，增加“飛行檢查”機制，強化檢查發(fā)現(xiàn)問題懲戒力度。今年以來，監(jiān)管部門已對6家企業(yè)啟動現(xiàn)場檢查，對24家企業(yè)開展現(xiàn)場督導(dǎo)。對于現(xiàn)場檢查及督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)問題的，從嚴從重處理。今年以來，證監(jiān)會、滬深證券交易所依規(guī)對涉及23家在審項目的發(fā)行人、中介機構(gòu)及相關(guān)人員采取行政監(jiān)管措施、紀律處分及自律監(jiān)管措施合計90余次。與此同時，監(jiān)管部門擴大現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場督導(dǎo)覆蓋面，對發(fā)行人形成了有力威懾，一批“帶病闖關(guān)”企業(yè)終止上市之路。

    據(jù)記者了解，下一步，證監(jiān)會將進一步從嚴監(jiān)管企業(yè)發(fā)行上市活動，壓緊壓實發(fā)行監(jiān)管全鏈條各方責(zé)任，加大新股發(fā)行領(lǐng)域現(xiàn)場檢查和督導(dǎo)力度，切實發(fā)揮現(xiàn)場檢查對書面審核的補充驗證延伸作用，探索重大疑點稽查提前介入、依法立案查處。對現(xiàn)場檢查中的撤回企業(yè)“一查到底”，切實落實“申報即擔(dān)責(zé)”。切實樹立對投資者負責(zé)的理念，強化資本市場功能發(fā)揮，從源頭提高上市公司質(zhì)量。

    其次，加強上市公司日常監(jiān)管?！兑庖姟窂娀┩甘奖O(jiān)管，為打擊財務(wù)造假“劃出重點”，明確對濫用會計政策、特定領(lǐng)域財務(wù)造假加強監(jiān)管，重點打擊。同時，強調(diào)“追首惡”與“打幫兇”并舉，全面懲處財務(wù)造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。

    據(jù)記者了解，今年以來，證監(jiān)會進一步加大財務(wù)造假行為打擊力度，對財務(wù)造假、欺詐發(fā)行等作出處罰60余件，罰沒款金額46.33億元，同比增長1315.39%，案均罰沒款2.28余億元，同比增長1881.55%。同時，證監(jiān)會視情形區(qū)分上市公司、實際控制人、董監(jiān)高等主體責(zé)任，分類處理，對以身試法的造假者重拳出擊“痛擊筋骨”打到“不敢再犯”。

    在從嚴懲處財務(wù)造假行為同時，證監(jiān)會圍繞造假鏈條一查到底，同步查實上市公司財務(wù)造假和審計機構(gòu)“出售”審計意見、配合造假等嚴重違法行為，嚴厲懲戒履職盡責(zé)不到位的中介機構(gòu)，依法對機構(gòu)和人員進行“雙罰”。

    最后，強化退市公司監(jiān)管。證監(jiān)會強化退后監(jiān)管，避免“一退了之”。記者了解到，2024年以來確定退市的公司中，*ST華儀等多家涉及財務(wù)造假的公司，在退市前已收到證監(jiān)會行政處罰文書，*ST左江等公司已被立案調(diào)查，證監(jiān)會將依法從嚴從快作出行政處罰。

    田利輝表示，從近年來證監(jiān)會查處的一系列財務(wù)造假案件來看，執(zhí)法力度和效果明顯提升，市場生態(tài)得到有效凈化。隨著《意見》的深入實施，預(yù)計短期內(nèi)將進一步遏制財務(wù)造假行為，提升資本市場的透明度和公信力。

    全方位立體化追責(zé)：

    用“高成本”遏制造假沖動

    提高違法成本，是遏制財務(wù)造假的有力手段?！兑庖姟诽岢觯哟笕轿涣Ⅲw化追責(zé)力度。包括加快出臺上市公司監(jiān)管條例，強化行政追責(zé)威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關(guān)鍵少數(shù)”及構(gòu)成犯罪配合造假方的刑事追責(zé)。完善民事追責(zé)支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。

    近年來，證監(jiān)會積極推動構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系。在立法層面上，推動修訂證券法、刑法修正案（十一），大幅提高行政處罰的罰款上限，以及刑事處罰的刑期上限。

    刑事追責(zé)方面，今年以來，證監(jiān)會已依法將40余起財務(wù)造假、資金占用、違規(guī)擔(dān)保等案件移送公安機關(guān)。

    民事追責(zé)方面，證監(jiān)會指導(dǎo)投資者服務(wù)中心，積極支持投資者發(fā)起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發(fā)起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。后續(xù)，證監(jiān)會更好發(fā)揮投保機構(gòu)的能動作用，推動更多證券特別代表人訴訟、先行賠付、當事人承諾等案例落地，為投資者獲得賠償救濟提供更有力的支持。

    證監(jiān)會新聞發(fā)言人表示，《意見》將加大全方位立體化追責(zé)力度作為重要內(nèi)容。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務(wù)造假公司和“關(guān)鍵少數(shù)”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵占的刑事追責(zé)力度。完善民事追責(zé)支持機制，推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。

    田利輝表示，《意見》再次明確了對財務(wù)造假行為的“零容忍”態(tài)度，提出了多項嚴厲打擊和強化追責(zé)的舉措。如加大行政處罰力度、推動刑事追責(zé)、完善民事追責(zé)支持機制等，形成行政、刑事、民事立體化追責(zé)體系，將顯著提高財務(wù)造假的違法成本。

    從源頭防假：

    構(gòu)建崇尚誠信的良好生態(tài)

    遏制財務(wù)造假，不僅要嚴打，更要嚴防?！兑庖姟诽岢?，常態(tài)化長效化防治財務(wù)造假。從增強公司治理內(nèi)生約束，壓實中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任，完善財務(wù)信息相關(guān)制度，加強聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督等四方面作出安排。

    業(yè)內(nèi)人士表示，公司治理混亂、內(nèi)部控制缺失是滋生財務(wù)造假行為的溫床。規(guī)范化的治理水平可以提高公司運作的效率和透明度，提升公司競爭力水平，對上市公司長期高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，可以在一定程度上遏制或提前發(fā)現(xiàn)財務(wù)舞弊行為。

    上述人士認為，優(yōu)化公司治理，需要從三方面入手，首先，推動“三會一層”歸位盡責(zé)，建立有效的制衡約束機制；其次，強化獨立董事在公司治理中發(fā)揮的監(jiān)督作用；最后，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”行為，強化對背信主體的追責(zé)引導(dǎo)控股股東、實際控制人自覺維護上市公司獨立性，聚焦做大做強上市公司主業(yè)，切實保障投資者合法權(quán)益。

    中介機構(gòu)是資本市場的“看門人”，中介機構(gòu)勤勉、有效盡責(zé)，對防范財務(wù)造假具有重要意義。

    6月21日，證監(jiān)會聯(lián)合財政部對《資產(chǎn)評估機構(gòu)從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)備案辦法》進行修訂，從把緊備案入口、強化持續(xù)監(jiān)管、暢通備案出口等全面從嚴監(jiān)管，通過嚴格備案管理穿透證券審計評估業(yè)務(wù)監(jiān)管全過程，督促已備案機構(gòu)提升執(zhí)業(yè)能力和質(zhì)量。下一步，證監(jiān)會將推動辦法穩(wěn)妥落地，提升監(jiān)管質(zhì)效，更好保護投資者合法權(quán)益。

    后續(xù)，證監(jiān)會還將加強會計師事務(wù)所監(jiān)管，持續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，從嚴打擊縱容、配合造假等嚴重違法違規(guī)行為，壓實會計師事務(wù)所“看門人”責(zé)任。

    此外，《意見》提出加強部際協(xié)調(diào)和央地協(xié)同。田利輝表示，《意見》強調(diào)了各部門、各地區(qū)之間的協(xié)同合作，體現(xiàn)了系統(tǒng)觀念，有助于形成工作合力，提高整體效能。

    綜合來看，田利輝表示，《意見》的出臺不僅有助于解決當前資本市場面臨的財務(wù)造假問題，更將對資本市場的長遠發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。通過構(gòu)建長效機制、強化監(jiān)管協(xié)同、推動制度創(chuàng)新等舉措，有助于提升資本市場的整體質(zhì)量和國際競爭力，為實體經(jīng)濟提供更加高效、穩(wěn)定的融資支持。